Paragrahv 60

Üldist

PS § 60 sätestab Riigikogu koosseisu, valimisõiguse printsiibid, passiivse valimisõiguse ning korraliste ja erakorraliste valimiste toimumise aja (valimiste perioodilisuse põhimõtte) ning nõuab, et valimiste kord kehtestataks Riigikogu valimise seadusega. Enamik valimisõiguse printsiipidest laieneb nii aktiivsele kui ka passiivsele valimisõigusele. Aktiivse valimisõiguse all mõistetakse hääleõiguslike kodanike õigust valida ja kandidaate üles seada, passiivse valimisõiguse all aga õigust kandideerida ja valituks osutumise korral asuda esindusorganis täitma oma ametiülesandeid.

Valimisreeglistiku kehtestamisega seoses on Riigikohus leidnud järgmist: “Hääletamisõigusele vastab riigi kohustus luua selle õiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud tingimused, mis lähtuvad valimiste vabaduse, ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise salajasuse põhimõtteist. Hääletamisõiguse kasutamine ei ole mõeldav ühelt poolt hääletamist ja teiselt poolt kandideerimist reguleeriva õigusliku raamistikuta. Kohustus korraldada kindlatele nõudmistele vastavad valimised on sätestatud ka inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi konventsioon) juurde lisatud esimese protokolli artiklis 3 “Õigus vabadele valimistele”. Selle artikli kohaselt kohustuvad lepinguosalised riigid mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel. Hääletamisõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomine tähendab eelkõige hääletamismenetluste sätestamist. Lisaks tähendab see ka seadusandja kohustust tagada vaba ja teadliku valimisotsuse tegemiseks vajalik teabelevi.” (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 30.)

Riigikogul on sada üks liiget

PS järgi on Riigikogu 101-liikmeline ühekojaline parlament. Riigikogu moodustamise põhimõtete ja valimissüsteemi kohta tegi mitmeid ettepanekuid politoloog Rein Taagepera. Muu hulgas pakkus ta, et Riigikogu suurus oleks kuupjuur elanike arvust (Ettepanekuid ENSV Ülemnõukogu valimiste reegliteks. – Edasi, 13.09.1989). Sellest valemist, mille järgi pidi Riigikogu liikmete arv olema ligikaudu 100, lähtus Riigikogu suuruse kindlaksmääramisel ka Põhiseaduse Assamblee.

1992. a PS sätestab esmakordselt paaritu arvu saadikukohti Riigikogus. Põhiseaduse Assamblees väideti, et Riigikogu liikmete paaritu arv välistab totaalse patiseisu parlamendis, kus mingis küsimuses saadikute hääled lähevad pooleks ja siis ei ole mingit võimalust otsust vastu võtta (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 183). Tegelikult on patiseis võimalik ka paarituarvulise esindusorgani puhul.

1920. a põhiseadus sätestas 100-liikmelise ühekojalise parlamendi – Riigikogu – ja Riigikogu õiguse suurendada järgmiste valimiste ajaks sellekohase seadusega oma liikmete arvu. 1933. a põhiseadus sätestas 50-liikmelise Riigikogu, mis jäi aga valimata. 1937. a põhiseadus sätestas kahekojalise parlamendi (Riigikogu), mis koosnes 80-liikmelisest valitavast Riigivolikogust (esimene koda) ja kujundatavast Riiginõukogust (teine koda). Teise koja liikmete arvu ei sätestatud, kuid minimaalselt sai Riiginõukogul olla 40 liiget.

Ettepanek kujundada Riigikogu kahekojalisena ei leidnud Põhiseaduse Assamblees toetust. Kahekojalise parlamendi toetuseks toodi esile, et teine koda tõstab seadusandluse kvaliteeti (V. Salum. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 145), tagab territoriaalse esindatuse (V. Salum, samas, lk 170) ning rõhutab riigi esinduslikkust (H. Runnel, samas, lk 244). Üldiselt aga leiti, et väikesel mitteföderaalsel riigil ei ole vajadust kahekohalise parlamendi järele (P. Kask, samas, lk 104; J. Adams, lk 122; ekspertidest A. Suviranta, lk 330; I. MacPherson, lk 335), küsimusi tekitasid nii teise koja moodustamise põhimõtted kui ka ülesanded (J. Adams, samas, lk 104; P. Kask, lk 243; K. Koha, lk 245; ekspertidest K. Berchtold, lk 329). Leiti ka, et kahekojaline parlament raskendaks või takistaks seadusloomet olukorras, kus on vaja luua seadusandlik baas majanduse ja kogu riigi arengule (I. Hallaste, samas, lk 239; K. Koha, lk 245).

Riigikogu liikmed valitakse vabadel valimistel

Vabade valimiste printsiip kehtib nii aktiivse kui ka passiivse valimisõiguse teostamisel. Aktiivse valimisõiguse puhul tähendab valimisvabadus, et valijal peab olema võimalik oma tahet takistamatult väljendada. Seda peab tagama võimalikult lihtne, kuid usaldusväärne ja kontrollitav ning vaadeldav hääletamise ja hääletamistulemuste kindlakstegemise kord. Valija enese otsustada on see, kas ta osaleb või ei osale valimistel. Hulgalist eemalejäämist valimistest nimetatakse absentismiks. Absentismi kõrge tase näitab valijate ükskõiksust või protestimeelsust. Vabade valimiste põhimõte tähendab ka, et valijal peab olema võimalik kujundada oma seisukoht vabalt ning informeeritult. Valijat tohib mõjutada ainult valimiskampaania käigus lubatud valimispropaganda vahenditega. Valimisvabadus hõlmab ka vabaduse üles seada saadikukandidaate, mis on aktiivse valimisõiguse element. Passiivset valimisõigust kaitseb valimisvabaduse põhimõte sel teel, et nõuab kandidaatide vabaks konkureerimiseks tingimuste loomist ja kandidaatide sõnavabaduse austamist valimiskampaanias ning keelab sunni kandidaatide suhtes. Passiivse valimisõiguse vaba teostamisega ei oleks vastuolus mitte ainult sund ja ähvardused, vaid ka muud selle õiguse kasutamist ebaproportsionaalselt takistavad vahendid, eeskätt ülemäära suur valimiskautsjon või kõrge valimiskünnis.

Vabade valimiste kohta elektroonilise hääletamise korral vt komm-d 53, 55 ja 57.

Vabade valimiste ning poliitilise sõnavabaduse ja õigusega saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni seonduvad RKVS sätted, mis piiravad valimisagitatsiooni ja selle ühe alaliigina poliitilist välireklaami.

RKVS keelab aktiivse valimisagitatsiooni valimispäeval ning igasuguse, s.o nii aktiivse kui ka passiivse valimisagitatsiooni hääletamisruumis ja ruumides, mille kaudu valija siseneb hääletamisruumi. Valimisagitatsioon hääletamisruumis ja ruumides, mille kaudu valija siseneb hääletamisruumi, on keelatud ka enne valimispäeva, sh eelhääletamise päevadel. Erinevad agitatsiooni reeglid valimispäevaks ja eelhääletamise perioodiks sätestati 1990. aastatel, kui põhiosa valijaid hääletas veel valimispäeval, kuid tänapäeval hääletab üle poole valijatest juba eelhääletamise perioodil.

Ükski seadus ei määratle täpsemalt, mida pidada aktiivseks ja mida passiivseks agitatsiooniks. Riigikohtu kriminaalkolleegium leidis, et passiivse agitatsiooni all tuleb mõista plakatite vms meediumi abil toimuvat agitatsiooni. Aktiivne on aga agitatsioon, mis nõuab isiku aktiivset tegevust. Ka selle lahendi valguses jääb ebaselgeks mõnede agitatsioonivõimaluste, näiteks interneti vahendusel tehtav agitatsioon, lubatavus valimispäeval. Kuna Riigikohtu kriminaalkolleegiumi lahendada olnud asjas agiteeriti vaid ühte isikut, ei olnud kolleegiumi arvates tegemist agitatsiooniga, sest agitatsiooni selle tavapärases tähenduses iseloomustab suunatus enam kui ühele isikule (RKKKo 06.03.2008, 3-1-1-2-08, p 8.1).

Samuti keelab RKVS aktiivse agitatsiooni ajal üksikkandidaadi, erakonna või erakonna nimekirjas kandideeriva isiku või nende logo või muu eraldusmärgi või programmi reklaamimise hoonel, rajatisel, ühistranspordivahendi või takso sise- või välisküljel ning muu poliitilise välireklaami. Aktiivse valimisagitatsiooni ajaks loetakse aega alates kandidaatide registreerimise viimasest päevast kuni valimispäevani.

Riigikohtu üldkogu pidas pärast pikemat põhjendamist ja mitte küll üksmeelselt aktiivse valimisagitatsiooni ajal poliitilise välireklaami keelamist põhiseaduspäraseks. Üldkogu leidis, et see ei tähenda siiski, et põhiseadus sellise keelu kehtestamist nõuaks. Riigikogu on vaba nii keeldu kaotama, poliitilise välireklaami tegemisele aja, koha ja suuruse piiranguid seadma kui ka valimiskulutustele sellist ülempiiri kehtestama, mis ühelt poolt vähendaks raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel ja teiselt poolt tagaks kandidaatide võrdsed võimalused valimiskampaania korraldamisel (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 70). Riigikohtu kriminaalkolleegium, käsitledes KOVVS, mis sätestab RKVS-ga analoogilise regulatsiooni, seadis aga kahtluse alla, kas on põhiseaduspärane keelustada aktiivse agitatsiooni ajal poliitiline välireklaam, mille kandjaks on kandidaadi enda isiklikus kasutuses olevad esemed, näiteks sõiduauto. Kolleegium ei algatanud menetlusõiguslikel põhjendustel siiski põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust (RKKKo 14.10.2011, 3-1-1-69-11, p-d 9–14). Analoogiline kahtlus, kui see tekib konkreetse kohtuasja põhjal, võib olla põhjendatud ka RKVS suhtes. Riigikohtu üldkogu ongi ülalnimetatud otsuse p-s 71 leidnud, et kuigi abstraktse normikontrolli menetluses osutub keeld põhiseaduspäraseks, ei välista see konkreetset normikontrolli.

Ka valimispäeval aktiivse valimisagitatsiooni keelu lubamisel või kaotamisel on Riigikogu vaba. Problemaatiline põhiseaduspärasuse seisukohalt oleks aga valimisagitatsiooni keelu kaotamine hääletamisruumis ja ruumides, mille kaudu valija siseneb hääletamisruumi. Valimisagitatsiooni lubamisel sellistes ruumides, arvesse võttes ruumi ja situatsiooni iseärasustest tingitud agitatsiooni eelduslikult suurt intensiivsust, oleks raske (kui mitte võimatu) tagada passiivse valimisõiguse puhul ühetaolisuse printsiibi järgimist.

Riigikohtu üldkogu otsus, milles käsitleti poliitilist välireklaami aktiivse agitatsiooni perioodil,  omab tähendust valimisprotsessis poliitilise informatsiooni saamise ja poliitilise sõnavabaduse kasutamise õiguse seisukohalt üldisemalt. Üldkogu käsitles poliitilist välireklaami nii seonduvalt hääletamis- ja kandideerimisõiguse kui ka erakonna tegevusvabadusega valimisprotsessis kokkuvõtlikult järgmiselt.
a) Koostoimes PS § 44 lg-ga 1, mille kohaselt on igaühel õigus saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni, hõlmab hääletamisõigus ka hääleõiguslike kodanike võimalust saada oma valimisotsuse kujundamiseks vajalikku teavet kandidaatide poliitiliste vaadete kohta. See tähendab ühtlasi võimalust kujundada oma teadlik valik vabana mõjutustest, mille eesmärk on valija tahtega manipuleerimine poliitilise programmi ja kavatsuste kohta sisulist teavet jagamata, valijat arutellu kaasamata. Poliitiline välireklaam võib olla üks erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide ning nende vaadete kohta valijatele teabe edastamise kanaleist. Poliitilise välireklaami tegemisele piiride seadmisega kujundab seadusandja hääletamisõiguse kasutamise tingimusi. Kui välireklaami kaudu edastatakse sisulist teavet poliitiliste kavatsuste kohta, siis piirab selle keelustamine aktiivse agitatsiooni perioodil valijate võimalusi saada teavet valimisotsuse kujundamiseks. Täites kohustust luua hääletamisõiguse perioodiliseks kasutamiseks vajalikud tingimused, on seadusandja ühtlasi riivanud hääletamisõiguses sisalduvat vabadust saada teavet valimisotsuse kujundamiseks.
b) Kandideerimisõigusele vastab samuti riigi kohustus luua selle kasutamiseks vajalikud tingimused, mis lähtuvad valimiste vabaduse, ühetaolisuse, üldisuse, otsesuse ja hääletamise salajasuse põhimõtteist. Kohustus kehtestada kandideerimisõiguse kasutamiseks vajalikud tingimused tähendab muu hulgas ka kohustust sätestada see, kuidas kandidaadid ja poliitilised ühendused (valimisliidud ja erakonnad) valimiskampaaniat võivad korraldada ja rahastada. Esinduskogusse kandideerimisel on oluline kandidaadi vabadus levitada ja tutvustada oma vaateid. PS § 45 lg 1 esimese lause kohaselt on igaühel õigus vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Koostoimes PS §-s 45 sätestatud väljendusvabadusega sisaldab kandideerimisõigus ka kandidaatide õigust tutvustada valijatele oma poliitilisi vaateid, osaleda poliitilises arutelus. Poliitilise välireklaami keeld, mis on üks kandideerimisõiguse kasutamise tingimustest, piirab kandidaatide õigust tutvustada nii ennast kui ka esindatavat ühendust. Seetõttu riivab see keeld PS § 60 lg-s 2 sätestatud kandideerimisõigust koostoimes PS §-s 45 sätestatud väljendusvabadusega. Ka siin on riik kandideerimisõigusele vastava kohustuse täitmisel seda õigust ühtlasi riivanud.
c) PS § 48 lg 1 teisest lausest tuleneb lisaks erakonna kui valimistel konkureerimiseks mõeldud ühenduse asutamise vabadusele ka erakonna tegevusvabadus. Erakonna tegevusvabadus hõlmab erakonna vabadust määrata kindlaks oma poliitilised eesmärgid, levitada oma vaateid ning koguda oma tegevuseks rahalisi vahendeid. Erakonna vabadus levitada oma vaateid tähendab vabadust valida valijate häälte püüdmiseks vahendeid, määrata valimisreklaami tegemise moodused, koht ja aeg.

Riigikogu liikmed valitakse proportsionaalsuse põhimõtte alusel

Eristatakse proportsionaalset valimissüsteemi ja majoritaarset valimissüsteemi. Põhiseaduse Assamblees mõisteti majoritaarse valimissüsteemi all enamussüsteemi ühemandaadilistes valimisringkondades: valimisringkonnas jaotatakse üks mandaat ning valituks osutub kandidaat, kes valimisringkonnas kogub seadusega nõutava (nt kas absoluutse või suhtelise) häälteenamuse. Näiteks first-past-the-post’i süsteemi puhul osutub valituks valimisringkonnas kõige rohkem hääli saanud kandidaat. Valimisringkonna ülejäänud kandidaatidele antud hääled lähevad kaotsi. Proportsionaalsuse põhimõtte järgi annavad valijad hääli erakondade või valimisliitude kandidaatide nimekirjadele. Nimekiri saab parlamendikohti proportsionaalselt neile antud häälte arvuga.

Proportsionaalne valimissüsteem ei välista üksikkandidaatide osalemist valimistel. Sisuliselt on sel juhul tegu ühest kandidaadist koosneva kandidaatide nimekirjaga, kuigi valituks osutumise tingimused võivad olla erinevad erakonna/valimisliidu nimekirja kandidaatidele sätestatust. Tulenevalt PS § 60 lg-s 2 sätestatud põhimõttest võimaldab RKVS Riigikogu valimistel igal vähemalt kahekümne ühe aastasel hääleõiguslikul kodanikul osaleda valimistel ka üksikkandidaadina.

Proportsionaalsuse põhimõttega ei ole vastuolus mõõduka suurusega valimiskünnise (nt erakonnale 5%, valimisliidule 7%) kehtestamine, sest see võimaldab vältida proportsionaalse süsteemi rakendamise negatiivset tagajärge – parlamendi killunemist pisifraktsioonideks. Nii ei osale RKVS järgi ringkonna- ja kompensatsioonimandaatide jaotamisel erakond, kes on kogunud üleriigiliselt alla 5% kehtivatest häältest. Sellele erakonnale antud häälte kaotsiminek on aga õigustatud vajadusega tagada Riigikogu normaalne töö, mis oleks raskendatud, kui parlament koosneks omavahel konkureerivate pisiparteide esindajatest. Piirangut leevendab aga põhimõte, et valimisringkonnas osutub valituks kandidaat, sh üksikkandidaat, kes kogub vähemalt lihtkvoodi jagu hääli ja seda ka juhul, kui isik kandideeris sellise erakonna kandidaatide nimekirjas, kes 5% valimiskünnist ei ületanud. EIK on valimiskünnise kohta leidnud, et selle eesmärk on valitsuse stabiilsuse tagamine esinduskogu liigse killustumise vältimise teel. Türgi parlamendivalimistel kehtinud 10-protsendilist valimiskünnist pidas kohus küll väga kõrgeks, kuid leidis siiski, et kõnealuste valimiste kontekstis ei rikkunud see kaebajate õigusi. (Vt EIKo 08.07.2008, 10226/03, Yumak ja Sadak vs. Türgi, p-d 75 ja 147.) Kohus leidis ka, et selle valdkonna reeglid võivad varieeruda olenevalt igale riigile eriomastest poliitilistest ja ajaloolistest faktoritest, et valimisreeglistikku tuleb hinnata tulenevalt riigi poliitilisest arengust ning et reeglid, mis on sobimatud ühe süsteemi kontekstis, võivad olla sobivad teises kontekstis (samas, p 111).

Majoritaarne valimissüsteem on harilikult soodne suurtele parteidele ja ebasoodne väikestele. See annab sageli võimaluse moodustada stabiilne ühe partei enamusvalitsus. Majoritaarse valimissüsteemi eelis on tema lihtsus ja inimesele arusaadavus ning see, et kuna valituks osutumiseks on valimisringkonnas harilikult vaja saada oluliselt rohkem hääli kui proportsionaalse valimissüsteemi rakendamise puhul, tunnetavad valijad ja valituks osutunud omavahelist sidet tugevama ja vahetumana. Majoritaarse valimissüsteemi puudus on see, et kõik hääled, mida ei antud võitnud kandidaadile, lähevad kaotsi. Seetõttu pole parlamendis esindatud nende valijate tahe, kes andsid oma hääle kandidaadile, kes ei võitnud.

Proportsionaalse valimissüsteemi eelis on see, et kaotsiläinud häälte arv on väiksem kui majoritaarse valimissüsteemi puhul. Tänu sellele on proportsionaalse valimissüsteemi puhul väikestel ja keskmise suurusega parteidel suurem võimalus pääseda parlamenti. Seepärast väljendab proportsionaalse valimissüsteemi abil valitud parlamendi koosseis paremini valijaskonna poliitilisi eelistusi. Proportsionaalse valimissüsteemi puudus on, et sellise süsteemi rakendamisel võib parlamenti pääseda suur arv parteisid, mistõttu võib osutuda keeruliseks stabiilse ja pikaealise valitsuse moodustamine. Seetõttu taotletakse valimissüsteemi kujundamisel enamasti tasakaalu, et saavutada võimalikult proportsionaalne valimistulemus, kuid samas vältida erakondliku killustatuse tekkimist esinduskogus. Sobiv vahend võib olla näiteks valimiskünnise kehtestamine või selline mandaatide jaotamise valem, mis annab rohkem hääli saanud nimekirjale n-ö boonusmandaate. Näiteks Riigikogu valimistel kompensatsioonimandaatide jaotamiseks kasutatav modifitseeritud d’Hondti võrdlusarvude meetod annab võrreldes tavalise d’Hondti meetodiga suurema boonuse suurematele parteidele, samas kui alternatiivsed meetodid (St-Laguë, Hare, Droop) on veelgi proportsionaalsemad ja väikeparteidele soodsamad. Valijate silmis võib proportsionaalse valimissüsteemi puuduseks olla ka selle keerukus ja see, et juhul kui valitakse vaid kandidaatide nimekirjade vahel (suletud nimekirjad), ei ole valituks osutunud isikul personaalselt saadud hääli. Ka võidakse pidada probleemseks seda, kui isik osutub valituks väga väikese häälte arvuga. See on võimalik näiteks olukorras, kus kandidaatide nimekirjas kandideerib väga populaarne kandidaat ja suurem osa valijaid hääletab tema poolt. Sel juhul, kuigi nimekiri tervikuna saab mitu mandaati, võib teiste sellest nimekirjast valituks osutunud kandidaatide häälte arv olla väike.

Proportsionaalsuse nõue ei tähenda kitsalt seda, et mandaatide arv valimisringkonnas peab olema suurem kui üks. Mandaatide arv valimisringkonnas peab olema piisavalt suur selleks, et valimisringkonnas säiliks võrdeline, valijaskonna eelistusi peegeldav mandaatide jaotus nimekirjade vahel. Milline on vähim mandaatide arv, et säiliks proportsionaalsus valimistulemustes, ja milline on optimaalne ringkonna suurus, oleneb valimissüsteemist ja riigi poliitilisest kultuurist. Riigikogu valimistel valimisringkonna suuruse alampiiri seaduses sätestatud ei ole. Proportsionaalse valimissüsteemi puhul võib häälte kaotsimineku vältimiseks ja proportsionaalsema valimistulemuse saavutamiseks valimisringkondades vähem mandaate saanud erakondadele kompenseerida ringkondades saamata jäänud kohad üleriigiliselt.

PS § 60 lg 1 sätestab sõnaselgelt proportsionaalse valimissüsteemi, välistades sellega majoritaarse valimissüsteemi rakendamise. 1920. a põhiseaduse kehtivuse ajal kasutati Riigikogu valimistel proportsionaalset valimissüsteemi. 1937. a põhiseaduse kehtivuse ajal kasutati Riigikogu esimese koja (Riigivolikogu) valimistel majoritaarset valimissüsteemi. 1933. a põhiseaduse muutmise seaduses sätestatud isikuvalimiste võimalus jäi kasutamata, sest selle PS järgi parlamenti ei valitud.

Proportsionaalsuse põhimõtte põhiseadusesse lisamisega seoses tuleb märkida Rein Taagepera ja M. S. Shugarti raamatu “Häältest mandaatideni: valimissüsteemide mõjud ja mõjutajad” (ee 1989) ning raamatu järeldusi tutvustavate R. Taagepera artiklite mõju arutelule nii Põhiseaduse Assamblees kui ka laiemalt. Riigikogu valimiste põhimõtteid sõnastanud assamblee III toimkond mõistis proportsionaalsuse põhimõtte all toimkonna esimehe Illar Hallaste sõnul seda, et põhiseaduses fikseeritakse ära proportsionaalsed valimised ja välistatakse sellega enamusvalimised, st valimised ühemandaadilistes ringkondades, nagu see oli 1937. aasta põhiseaduse järgi (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 239). Illar Hallaste selgitas põhiseaduse eelnõu asjasse puutuvat sätet Põhiseaduse Assamblee 7. istungil 25. oktoobril 1991 järgmiselt: “[V]alimisseadus võib muutuda, kuid just sellesama proportsionaalsuse raames võib muutuda, kui muudetakse valimisseaduse parameetreid nagu näiteks ringkondade arv või mandaatide arv ringkonnas” (samas, lk 241). Kaaluti ka võimalust proportsionaalsuse põhimõtet PS-s mitte sätestada ning jätta kõik valimissüsteemiga seonduv Riigikogu otsustada (samas, lk 239). PS eelnõu aluseks võetud J. Adamsi töörühma eelnõus oli alternatiivina pakutud ka segasüsteemi: pooled Riigikogu liikmed valitakse erakondade ja kodanike liitude poolt seaduslikus korras esitatud üle-eestiliste nimekirjade alusel proportsionaalsuse põhimõtte alusel ning ülejäänud isikuvalimistel mitmemandaadilistes valimisringkondades (J. Adamsi töörühma eelnõu § 53).

Lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest, kehtestab RKVS Riigikogu valimisteks valimisringkondade arvu (kaksteist), määrab kindlaks ringkondade piirid ning annab reegli mandaatide võrdeliseks jaotamiseks valimisringkondade vahel. Valimisringkonnad on moodustatud maakondade, Tallinna linnaosade ja Tartu linna piiridest lähtudes. PS ega RKVS ei sätesta nõuet, et valimisringkondade piire tuleb perioodiliselt teatud parameetritest lähtuvalt korrigeerida. Ühetaolise valimisõiguse huvides oleks aga vajalik perioodiliselt analüüsida valijate arvu muutusi ja teha vajalikud korrektiivid ringkondade piirides või ringkonnas jaotatavate mandaatide arvus. Kui 1995. a Riigikogu valimistel oli valimisringkondades mandaate 8–11, siis 2015. a 5–14(vt ka komm 40).

Valimisringkonnad on mitmemandaadilised, st igast ringkonnast valitakse rohkem kui üks Riigikogu liige. Mandaadid ringkondade vahel jaotab vastavalt RKVS-le Vabariigi Valimiskomisjon oma otsusega. Mandaadid ringkondade vahel jaotatakse võrdeliselt, lähtudes valijate arvust valimisringkonnas, kasutades suuremate jääkide põhimõtet. Valimisringkonna valijate arv saadakse valimiste väljakuulutamise kuu esimese kuupäeva seisuga Eesti rahvastikuregistri andmete põhjal. Alaliselt välisriigis elava valija valimisringkond määratletakse tema viimase elukoha järgi Eestis. Kui tal Eestis elukohta ei ole olnud, lähtutakse tema vanemate või vanavanemate viimasest elukohast Eestis. Määratletud valimisringkonnaga alaliselt välisriigis elavaid valijaid oli 2015. a Riigikogu valimisteks mandaatide jaotamise aja seisuga 62 000. See arv vastab ühe keskmise suurusega valimisringkonna valijate arvule, kuid tegelikkuses jaotuvad need valijad ühtlaselt 12 valimisringkonna vahel.

Valimistulemused teeb kindlaks Vabariigi Valimiskomisjon hääletamistulemuste põhjal. Valimistulemused teeb Vabariigi Valimiskomisjon kindlaks kolmes etapis. Esimeses etapis osalevad nii üksikkandidaadid kui ka erakondade nimekirjad. Teises ja kolmandas etapis osalevad vaid erakonnanimekirjad. Enne valimistulemuste kindlakstegemist arvutab Vabariigi Valimiskomisjon välja lihtkvoodi iga valimisringkonna kohta. Valimisringkonna lihtkvoodi saamiseks jagatakse ringkonnas antud kehtivate häälte arv selle ringkonna mandaatide arvuga.

Esimeses etapis osutub valituks iga kandidaat, kellele valimisringkonnas antud häälte arv ületab lihtkvoodi või on sellega võrdne.

Teises etapis jagatakse mandaate erakondade ringkonnanimekirjade vahel. Teise etappi pääsevad vaid sellised erakonnad, kelle kandidaadid kogusid üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest. Kõigepealt reastatakse selliste erakondade ringkonnanimekirjades kandidaadid vastavalt igaühele antud häälte arvule. Seejärel liidetakse iga erakonna ringkonnanimekirjades olevatele kandidaatidele antud hääled. Pärast seda määratakse kindlaks erakonna poolt ringkonnas saadud mandaatide arv. Erakond saab nii mitu mandaati, kui mitu korda ületab talle selles valimisringkonnas antud häälte arv lihtkvooti. Seejuures võetakse arvesse ka esimeses etapis lihtkvoodi järgi saadud mandaadid. Erakond saab teises etapis mandaadi ka siis, kui häälte arv moodustab vähemalt 75% lihtkvoodist. Kui erakonna häälte jääk on vähemalt 75% lihtkvoodist, siis suurendatakse erakonna mandaatide arvu ühe võrra. Niinimetatud 75% reegli eesmärk on tõsta valimisringkondadest valitud kandidaatide osakaalu Riigikokku valituks osutunute hulgas. Teoreetiliselt, kuna mandaat on võimalik saada ka 75%-ga lihtkvoodist, võib tekkida olukord, kus mandaate saadakse rohkem, kui neid valimisringkonnale jaotatud on.

Kui erakonna valimisringkonnas saadud mandaatide arv on kindlaks tehtud, siis määratakse kindlaks sellest nimekirjast valituks osutunud kandidaadid. Riigikokku pääsevad nimekirjas eespool olevad kandidaadid, kellele antud häälte arv on vähemalt 10% lihtkvoodist. See välistab, et valituks osutub väga väikese häälte arvuga kandidaat. Kui erakonna nimekirjas ei ole piisavalt kandidaate, kes kogusid hääli vähemalt 10% lihtkvoodist, siis erakond neid ringkonnamandaate ei saa. Valimissüsteem kompenseerib erakonnale ringkonnas saamata jäänud kohad valimistulemuste kindlakstegemise kolmandas etapis (vt komm 30). Kui kahele või enamale kandidaadile antud häälte arv on võrdne, osutub valituks kandidaatide üleriigilises nimekirjas eespool olev kandidaat.

Kolmandas etapis jaotatakse valimisringkondades jaotamata jäänud mandaadid. Kolmandas etapis nagu teiseski osalevad mandaatide jagamisel erakonnad, kelle kandidaadid kogusid üleriigiliselt vähemalt 5% häältest. Kompensatsioonimandaadid jaotatakse modifitseeritud d’Hondti jagajate meetodil jagajate jadaga 1; 20, 9; 30, 9; 40, 9 jne. Mandaatide jaotamiseks arvutatakse erakondadele võrdlusarvud, mis saadakse erakonnale antud häälte arvu jagamisel kirjeldatud jada elementidega. Iga erakonna võrdlusarvude arvutamisel jäetakse vahele nii mitu jada esimest elementi, kui mitu mandaati sai erakond valimisringkondades. Mandaadi saab erakond, kelle võrdlusarv on suurem. Kui kahe või enama erakonna võrdlusarvud on võrdsed, saab mandaadi erakond, kelle kandidaadid paiknesid valimisringkonna kandidaatide koondnimekirjas tagapool. Üleriigilises nimekirjas saab kompensatsioonimandaadi kandidaat, kes on nimekirjas eespool ja kellele antud häälte arv on vähemalt 5% oma valimisringkonna lihtkvoodist. Mandaatide jaotamisel jäetakse vahele need kandidaadid, kes osutusid valituks valimisringkondades. Kui kompensatsioonimandaatide jaotamisel selgub, et üleriigilises nimekirjas pole piisavalt kandidaate, kellele antud häälte arv on vähemalt 5% oma valimisringkonna lihtkvoodist, siis saab kompensatsioonimandaadi sama nimekirja kandidaat, kes kogus oma valimisringkonna lihtkvoodist suurima protsendi hääli. Häälte võrdsuse korral saab kompensatsioonimandaadi kandidaat, kes on üleriigilises nimekirjas eespool.

Kui erakonna nimekirjas on vähem kandidaate kui saadud mandaate, jaotatakse järele jäänud mandaadid ülejäänud erakondade vahel lisamandaatidena erakondade võrdlusarvude alusel. Esimese lisamandaadi saab erakond, kes valimistulemuste kindlakstegemisel jäi võrdlusarvude alusel esimesena mandaadist ilma.

Mandaatide jagamine modifitseeritud d’Hondti meetodil eelistab rohkem hääli saanud erakondi. Samal ajal võimaldab mandaatide jaotamine üleriigiliste nimekirjade alusel mandaate saada ka väiksematel erakondadel, kelle kandidaatidel ringkondades nii suurt toetust ei ole, kuid kes üleriigiliselt koguvad vähemalt 5% häältest. Erakondade jõudude vahekord praktikas ning valimiste ja Riigikogu kodukorra reeglistik on omavahel seotud nõnda, et kui erakonna kandidaatide nimekiri ületab 5% künnise, saab erakond ka piisavalt parlamendikohti (vähemalt viis), et moodustada Riigikogus fraktsioon.Teoreetiliselt on siiski võimalik, et 5% künnise ületanud erakond ei saa teiste erakondade suure ülekaalu tõttu ühtegi mandaati.

Valimised on üldised

Üldisuse põhimõtte järgi peab kõigile täisealistele teovõimelistele kodanikele olema tagatud võimalus võtta valimistest osa. Üldisuse põhimõtet konkretiseeritakse praktikas valimistsensuste abil. Üldisuse põhimõttega on vastuolus ebaproportsionaalsed või diskrimineerivad valimistsensused nii aktiivse kui ka passiivse valimisõiguse puhul. Teooria järgi peaksid valimistsensused olema sätestatud konstitutsioonis. Kui konstitutsioon valimistsensusi ei sätesta, siis peab ta sisaldama selget volitusnormi seadusandjale valimistsensuste kehtestamiseks. Alati pole valimistsensuste kehtestamisel sellest reeglist kinni peetud ka demokraatlike riikide praktikas. Riigikogu valimisteks on valimistsensused kehtestatud PS §-s 57 ja § 60 lg-s 2. RKVS § 4 määratleb üldise valimisõiguse hääletamis- ja kandideerimisõiguse kaudu (vt lähemalt §-de 57 ja 58 komm-d).

Aktiivne valimisõigus (RKVS § 4 kasutab mõistet “hääletamisõigus”) on tulenevalt PS § 57 lg-st 1 valimispäevaks vähemalt 18-aastaseks saanud Eesti kodanikel (hääleõiguslikkuse kohta vt lähemalt §-de 57 ja 58 komm-d). Aktiivne valimisõigus puudub Eesti kodanikul, kes on kohtu poolt tunnistatud teovõimetuks (teovõime kohta vt § 57 komm). EIK on leidnud, et Ungari põhiseadusest tuleneva piirangu, mille kohaselt osalise eestkoste all olev isik kaotas hääletamisõiguse, eesmärk oli legitiimne – tagada, et valimistel osalevad isikud saavad aru oma otsuste tagajärgedest. Kohus leidis samas, et seadusandja oleks pidanud kaaluma sellise piirangu proportsionaalsust. Blanketne ja hindamist mittevõimaldav põhiõiguste piirang ei ole kooskõlas konventsiooni põhimõtetega. (Vt EIKo 20.05.2010, 38832/06, Alajos Kiss vs. Ungari, p-d 38, 41, 43.)

PS § 58 lubab seadusega piirata kinnipidamiskohas vabaduskaotust kandvate isikute osavõttu hääletamisest. RKVS § 4 järgi ei võta hääletamisest osa isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust. Riigikohus märkis, et PS §-ga 58 ja EIÕK protokolli nr 1 art-ga 3, nagu seda on tõlgendanud EIK, võib olla vastuolus see, et RKVS § 4 lg 3 ja § 22 lg 3 kohaselt ei saa hääletamisest osa võtta isik, kelle kohus on süüdi mõistnud kuriteos ja kes kannab vanglakaristust. Antud kaebuse läbivaatamisel ei ole aga kolleegiumil menetluslikult võimalik seda vastuolu tuvastada ega Riigikogu valimise seaduse sätteid kehtetuks tunnistada. Sellele võimalikule vastuolule reageerimine on seega Riigikogu ülesanne (RKPJKo 23.03.2011, 3-4-1-7-11, p 11).

Riigikohtu üldkogu käsitles 2015. a kahe kinnipeetava hääletamisõigust. Üldkogu leidis, et kuna tegemist oli konkreetse normikontrolli asjaga, saab ta hinnata üksnes seda, kas kummagi kaebaja puhul on seadusandja oma PS §-s 58 sisalduvat õigust proportsionaalselt kasutanud (RKÜK 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p 53). Üldkogu viitas, et EIK on oma praktikas pidanud ebaproportsionaalseks automaatset, kõigile vanglakaristust kandvatele kinnipeetavatele kohaldatavat hääleõiguse keeldu (nt kohtuasi Hirst vs. Ühendkuningriik (nr 2), nr 74025/01, 06.10.2005, p 82). Üldkogu oli seisukohal, et ka teatud tunnuste järgi piiritletud isikute grupi absoluutne hääletamise keeld, mis ei võimalda kaalumist, võib anda proportsionaalse tulemuse. Lahendatavas asjas see konkreetsete kaebajate puhul nii ka oli. (RKÜK 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p 57.) Arvestades, et vähemalt teatud osa vanglakaristust kandvate kinnipeetavate hääleõigust lubab põhiseadus piirata, ning võttes arvesse kaebajate toime pandud kuritegusid ja neile mõistetud kuritegude raskusest lähtuvat karistuste pikkust, pidas Riigikohtu üldkogu mõlema kaebaja hääleõiguse piirangut proportsionaalseks (RKÜK 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p-d 58–61).

Riigikohtu üldkogu märkis lisaks, et tõlgendab PS § 57 samamoodi, nagu Euroopa Inimõiguste Kohus tõlgendab EIÕK protokolli nr 1 artiklit 3. Üldkogu hinnangul ei ole PS §-ga 57 kooskõlas keeld, mille kohaselt ei või ükski vanglakaristust kandev kinnipeetav parlamendivalimistel hääletada (RKÜK 01.07.2015, 3-4-1-2-15, p 63).

Valimised on ühetaolised

Aktiivse valimisõiguse puhul tähendab ühetaolisuse printsiip, et kõigil valijatel peab olema võrdne arv hääli ja eri valimisringkondade valijate häälel peab olema enam-vähem ühesugune kaal. Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb, mistõttu on oluliselt erinev ka nendes ringkondades antavate häälte kaal. RKVS järgi tähendab ühetaoline valimisõigus seda, et Riigikogu valimistel on igal valijal üks hääl.

Tagamaks, et iga hääletamisõiguslik isik saab hääletada ning tema kohta läheb arvesse üks hääl, tuleb pidada valijate arvestust. Eestis peetakse valijate arvestust rahvastikuregistris. Igale valijale on vastavalt tema rahvastikuregistrijärgsele elukoha aadressile määratud valimisjaoskond, mille valijate nimekirja ta kantakse. See toimub automaatselt, st valija ei pea valijate nimekirja võtmiseks avaldust esitama. Riigikogu valimistel peetakse hääletamise üle arvestust ja hääl loetakse elukohajärgses valimisjaoskonnas. Iga valija kohta läheb arvesse üks hääletamissedel. Hääletada saab ka väljaspool elukohajärgset valimisjaoskonda. Sel juhul ei kontrollita, kas valija on eelnevalt hääletanud ning ümbrikus hääletamissedel edastatakse valija elukohajärgsele valimisjaoskonnale. Kui valija on hääletanud väljaspool elukohajärgset valimisjaoskonda mitu korda, sätestab RKVS, et kõik need hääletamissedelid jäetakse arvestamata. Eraldi reeglid on häälte arvestamise kohta elektroonilisel hääletamisel (vt komm 53).

Ühetaolisuse printsiibiga võib vastuolus olla ka olukord, kui mandaadid on jaotatud küll valimisringkondade vahel proportsionaalselt valijate arvuga, kuid valimisringkondade suurused on väga erinevad. Näiteks 2015. a Riigikogu valimistel jaotati valimisringkonnale nr 6 (Lääne-Viru maakond) 5 mandaati ja valimisringkonnale nr 4 (Harju ja Rapla maakond) 14 mandaati. Esimesel juhul tuli isikumandaadi saamiseks koguda 20% kehtivatest häältest, teisel juhul 7%. Sellises olukorras ei ole eri valimisringkondade valijate ja kandidaatide valimistest osavõtu tingimused ühetaolised – väiksema mandaatide arvuga ringkonnas ei ole mandaatide jaotus kandidaatide nimekirjade vahel sama proportsionaalne kui suurema mandaatide arvuga ringkonnas. See võib tähendada, et väiksema häälte arvuga nimekiri võib jääda esinduseta, mistõttu läheb rohkem valijate hääli kaotsi.

Passiivse valimisõiguse puhul seisneb ühetaolisuse printsiip selles, et kõigile kandidaatidele tuleb tagada võrdsed võimalused, näiteks tuleb anda erakondadele oma vaadete tutvustamiseks avalik-õiguslikus meedias võrdse pikkusega eetriaeg. Ühetaolisuse printsiibi tagamiseks saab kehtestada ka piiranguid valimiskampaania käigus kulutatava raha hulgale. Ühetaolisuse printsiibi piiramiseks peavad aga olema mõjuvad põhiseaduslikud põhjused.

Ühetaolisuse kohta elektroonilise hääletamise korral vt komm-d 51 ja 59.

Valimised on otsesed

Otseste valimiste põhimõtte järgi peab kandidaadi üle otsustamine toimuma valimistest vahetult osa võtnud isikute tahteavalduse alusel, mitte aga valijameeste või mõne muu organi poolt. Otsesuse põhimõttega ei ole vastuolus see, kui valija hääletab kandidaatide nimekirja poolt, kuid valituks osutuvad kandidaadid eelnevalt erakonna määratud järjekorras (nn suletud nimekiri). Kui aga nimekirja ülesseadja saab pärast valimisi otsustada, kes tema kandidaatidest saab mandaadi, oleks see otsesuse põhimõttega vastuolus.

Hääletamine on salajane

Hääletamise salajasuse printsiip kaitseb aktiivset valimisõigust ja tähendab seda, et iga hääletaja peab saama hääletada nii, et keegi ei saaks tema vaba tahte vastaselt teada, kuidas ta hääletas ja kas ta üldse hääletas või käis hääletamas. RKVS järgi hääletab iga valija ise, st lubatud ei ole hääletada üheskoos (nt perekonniti) või teise eest. RKVS piirab ka hääletamise fakti avalikkust: pärast valimispäeva võivad valijate nimekirjaga põhjendatud huvi korral selleks vajalikus ulatuses tutvuda erakondade volitatud esindajad ning üksikkandidaadid ja nende volitatud esindajad, samuti võib neid kasutada teaduslikul eesmärgil.

Hääletamise salajasuse tagamine on eelkõige hääletamise korraldaja ülesanne. Hääletamise salajasuse tagamise enim levinud ja ka Eestis enim kasutatav viis on hääletamisruumis olev hääletamiskabiin, kus valija saab üksinda täita hääletamissedeli, anonüümne hääletamissedel ning valimiskast. Elektroonilise hääletamise puhul tagatakse hääletamise salajasus teiste vahenditega (vt komm-d 53 ja 54).

Hääletaja jaoks on hääletamise salajasus nii õigus kui ka kohustus. Kuna hääletamise salajasuse nõue kaitseb laiemalt valimiste vabadust, ei saa valimisreeglistik lähtuda sellest, et hääle salajasuse nõude järgimine on valikuline või vabatahtlik. Vastasel korral tekib olukord, kus osa valijatest avalikustab oma hääle eesmärgiga mõjutada teisi valijaid sama tegema. Seetõttu peab valimiste korraldaja rakendama kõiki seaduslikke meetmeid tagamaks, et salajasuse nõuet täidetakse nii hääletamisel kui ka pärast hääletamist. Praktikas võib see osutuda keeruliseks. Näiteks on valijal võimalik hääletamiskabiinis oma hääletamissedelit pildistada ja kuna valija hääletab kabiinis üksi, ei ole valimiste korraldajal võimalik pildistamist takistada ilma eraldi meetmeid rakendamata. Selliste elektrooniliste vahendite kasutamist ei ole traditsiooniline hääletamiskabiinidele tuginev valimiskorraldus osanud ette näha, mistõttu salajasuse põhimõtte tagamise võimalused vajavad ülevaatamist.

Elektrooniline hääletamine

Elektroonilise hääletamise all kõige laiemas tähenduses mõistetakse elektrooniliste vahendite kasutamist hääletamise korraldamisel, nii hääletamisel kui ka häälte lugemisel (nt hääletamissedelite skannimine ja nende lugemine tarkvara abil). Kitsamas tähenduses mõistame elektroonilise hääletamise all hääle andmist elektroonilise vahendi abil kas valimisjaoskonnas või väljaspool valimisjaoskonda. Eestis on valitud lahenduseks väljaspool valimisjaoskonda interneti teel hääletamine. Peale õigusliku raamistiku eeldab elektroonilise hääletamise rakendamine ka tehnoloogilist valmisolekut. Eestis muutis interneti teel hääletamise rakendamise võimalikuks eelnevalt loodud õiguslik ja tehniline baas valija turvaliseks elektrooniliseks identifitseerimiseks (ID-kaart) ja digitaalallkirja kasutamiseks, samuti elektrooniline valijate arvestus, mida peetakse rahvastikuregistris.

12. mail 2002. a vastu võetud uus RKVS andis esmakordselt võimaluse elektrooniliseks hääletamiseks Riigikogu valimistel, kuigi selle seaduse § 78 kohaselt ei rakendatud elektroonilist hääletamist enne 2005. aastat. Riigikogu valimistel rakendati elektroonilist hääletamist esmakordselt 2007. a Riigikogu valimistel. RKVS kohaselt toimub elektrooniline hääletamine eelhääletamisega paralleelselt, st valija saab kümnendast päevast kuni neljanda päevani enne valimispäeva hääletada elektrooniliselt Vabariigi Valimiskomisjoni veebilehel. RKVS sätestab, et elektrooniline hääletamine lõpeb eelhääletamise viimasel päeval kaks tundi enne valimisjaoskonnas hääletamise lõppu (20.00). See võimaldab elektrooniliselt hääletanud valijal veel kahe tunni vältel oma häält muuta.

E-hääletamise põhimõtteid käsitlev enim viidatud rahvusvaheline dokument on Euroopa Nõukogu 30. septembri 2004. a soovitus Rec(2004)11 “E-hääletamise õiguslikud, operatsioonilised ja tehnilised standardid“. 2017. aastal on kavas võtta vastu selle uus, täielikult ümber töötatud versioon.

Elektroonilise hääletamise näol on tegemist ühe hääletamisviisiga paljudest. Selle rakendamisel tuleb järgida kõiki valimisõiguse põhiprintsiipe. Erinevalt tavahääletamisest, mida korraldavad jaoskonnakomisjoni liikmed, toimub interneti teel hääletamine keskkonnas, mis ei ole valimiste korraldaja kontrolli all. Seetõttu ei ole traditsioonilised meetmed valimiste vabaduse, ühetaolisuse ja üldisuse ning hääletamise salajasuse tagamiseks alati kohaldatavad. Elektrooniliselt hääletavad valijad on erinevas olukorras, võrreldes traditsioonilisel viisil hääletavate valijatega. Seepärast tuleb elektroonilisel hääletamisel valimispõhimõtete tagamisele eraldi tähelepanu pöörata.

Riigikohus on leidnud, et “[v]õrdse kohtlemise printsiip esinduskogude valimise kontekstis ei tähenda, et kõikidele valimisõiguslikele isikutele peavad olema tagatud absoluutselt võrdsed võimalused valimistoimingu üheviisiliseks teostamiseks. Seaduses ette nähtud eri hääletamisviiside (eelhääletamine, hääletamine väljaspool elukohajärgset valimisjaoskonda, hääletamine kinnipidamiskohas, hääletamine kodus, hääletamine välisriigis jt) kasutajad on sisuliselt erinevas olukorras. Näiteks on valijad, kes on sunnitud kasutama eelhääletamise võimalust, erinevas olukorras võrreldes valijatega, kes saavad oma valimisõigust teostada valimiste päeval. Inimeste täieliku faktilise võrdsuse tagamine valimisõiguse teostamisel ei ole põhimõtteliselt võimalik ega põhiseaduslikult nõutav.” (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p-d 23 ja 24).

Valimiste usaldusväärsuse tagamiseks peab interneti teel hääletamine vastama järgmistele tingimustele: valija isik ja hääleõiguslikkus on tuvastatud, igal valijal on üks hääl, valija on saanud hääletada vabalt, tagatud on hääle salajasus, hääl loetakse ning hääletamis- ja valimistulemused tehakse kindlaks korrektselt. Interneti teel hääletamise nimetatud tingimustele vastavus tagatakse alljärgnevate vahenditega.

Valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse tagamine on interneti teel hääletamisel peamisi küsimusi. Kontrollimata hääletamiskeskkond (internet) tingib, et valimiste korraldaja ei saa jälgida, kas valija hääletamisel on järgitud vabaduse ja salajasuse nõudeid, st kas valija sai hääletada isiklikult ning ilma et teda oleks seejuures mõjutatud. Seetõttu on elektroonilisel hääletamisel ette nähtud hääle muutmise võimalus. Juhul kui valija leiab, et tal ei olnud võimalik vabalt või salaja hääletada või ei olnud hääletamiseks kasutatud arvuti usaldusväärne, on tal võimalik uuesti hääletada kas elektrooniliselt või hääletamissedeliga valimisjaoskonnas. Viimasel juhul arvestatakse valija valimisjaoskonnas antud häält ning elektrooniline hääl tühistatakse. Kui valija on elektrooniliselt hääletanud mitu korda, arvestatakse viimasena antud elektroonilist häält. Elektroonilise hääle muutmisvõimaluse vajalikkust valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse tagamiseks on tunnustanud ka Riigikohus (vt RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05).

Hääletamise salajasust tagavad elektroonilisel hääletamisel veel järgmised meetmed. Hääl salastatakse valijarakenduse poolt selliselt, et hääle edastamisel ei ole võimalik näha, kelle poolt valija hääletab, ning hääli on võimalik avada vaid elektroonilise hääletamise süsteemi avamise võtmele ligipääsu omajal. Enne häälte lugemist eraldatakse lugemisele minevad elektroonilised hääled valijate isikuandmetest, st hääled loetakse nii, et ei ole võimalik tuvastada seost valija isiku ja valija elektroonilise hääle vahel.

Valimiste vabaduse tagamiseks peab kõigil valimistel osalejatel olema võimalik veenduda hääletamise ja hääletamise tulemuste usaldusväärsuses. Valijal on võimalik kontrollida hääle kontrollrakenduse abil, kas valijarakendus on hääle valija tahte kohaselt elektroonilise hääletamise süsteemile edastanud. Selleks kasutatakse arvutist sõltumatut kanalit, milleks kehtiva korra järgi on nutiseade. See võimaldab kontrollida, kas hääl on korrektselt vastu võetud, kuigi mitte seda, kas hääl loeti nii, nagu see edastati. Iga valija võimalus kontrollida, kas tema hääl loeti korrektselt, looks demonstreeritava seose valija antud hääle ja loetud hääle vahel, mis läheb aga vastuollu hääletamise salajasuse põhimõttega. Võimalik on aga matemaatiliselt demonstreerida, et kõik lugemisele läinud elektroonilised hääled vastavad kokku loetud elektroonilistele häältele, st näidata, et iga antud elektrooniline hääl on korrektselt hääletamistulemustes esindatud, seejuures ilma individuaalse hääle salajasust rikkumata.

Riigikohus lahendas elektroonilise hääletamisega seoses asja, milles kaebuse esitaja väitis, et 2011. a Riigikogu valimistel oli e-hääletamine ebaturvaline, sest valija arvutis oleva arvutiviiruse või pahavara abil oli võimalik olukord, kus pahavara või viiruse jaoks sobimatule kandidaadile antud hääl ei jõua Vabariigi Valimiskomisjonini. Kaebaja leidis, et sel juhul saab valija pärast hääle andmist tänu viirusele või pahavarale ikkagi teate selle kohta, et tema hääl on valimiskomisjonile tema valitud kandidaadi kasuks edukalt edastatud, ning valimiskomisjon sellist blokeeringut ei registreeri. Riigikohus asus seisukohale, et kui valija saab veebilehel teate hääle vastuvõtmise kohta, mis vastab tema tegelikult antud häälele, kuid tegelikult antud hääl ei jõua Vabariigi Valimiskomisjonini, siis on tegemist PS § 56 p-s 1 ja § 57 lg-s 1 tagatud subjektiivse valimisõiguse rikkumisega. Kui elektroonilise hääletamise süsteem ei võimalda valijal anda häält kandidaadile, kellele ta soovis hääle anda, ega teata hääle andmise võimatusest valijale, siis on tegemist subjektiivse valimisõiguse rikkumisega. Sellistel juhtudel puudub valijal õiguslikult tagatud võimalus anda oma hääl kandidaadi kasuks enda valitud viisil. Antud kaasuse puhul Riigikohus sellist rikkumist ei tuvastanud (vt RKPJKo 21.03.2011, 3-4-1-4-11). Kontrollrakenduste kasutamine võimaldab neid probleeme vältida.

Valimiste vabadusega seondub ka elektroonilisel hääletamisel kasutatava süsteemi üldine usaldusväärsus, mida tagatakse erinevate meetmetega – lähtekoodi avalikustamine, süsteemi auditeerimine, vaatlejatele vaatlemisvõimaluse tagamine, erinevad turvalahendused jne.

Valimiste üldisust tagatakse valijarakenduse ja hääle kontrollrakenduse võimalikult laia kättesaadavusega, samuti kõigile kättesaadava valija elektroonilise tuvastamise võimaluse loomisega.

Valimiste ühetaolisuse põhimõte eeldab, et valija isik tuleb hääletamisel üheselt tuvastada, iga valija häält arvestatakse ja arvesse läheb vaid seadusega sätestatud arv hääli. Eestis on võimalik valijat tuvastada seaduse alusel väljastatud digitaalse dokumendiga. Ülalkirjeldatud häälte arvestamise meetod (arvestatakse vaid viimast häält) tagab ka valimiste ühetaolisuse, sest nii valimisjaoskonnas kui ka elektrooniliselt hääletanud valija kohta läheb arvesse vaid üks hääl. Ühetaolisusest tulenevalt on võrdustatud ka elektroonilise hääletamise ja eelhääletamise periood (hääletamine toimub samadel päevadel).

Kui elektrooniliselt hääletanud valija saab oma häält elektroonilise hääletamise (eelhääletamise) perioodil muuta, on ta siiski erinevas olukorras, võrreldes valimisjaoskonnas hääletava valijaga, kes oma antud häält enam muuta ei saa. Riigikohus on analüüsinud elektroonilise hääletamise põhiseaduspärasust ühetaolisuse aspektist ning leidnud, et elektrooniline hääletamine ja hääle muutmise võimalus elektroonilisel hääletamisel pole vastuolus PS-ga (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05). Riigikohus leidis, et valijal puudub võimalus korduvast elektroonilisest hääletamisest olenemata valimistulemust teisi hääletamisviise kasutavatest valijatest suuremal määral mõjutada. Elektroonilisel teel antud hääl läheb arvesse ühe häälena ega ole valimistulemuste seisukohalt mõjukam kui teisi hääletusviise kasutavate hääletajate antud hääl (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 20). Riigikohus leidis, et “võrdsusõiguse ja ühetaolisuse riive, millena võib käsitada elektroonilise hääletamisviisi kasutajate õigust oma häält piiramatu arv kordi muuta, ei ole piisavalt intensiivne, kaalumaks üles valimisaktiivsuse suurendamise ja uute infotehnoloogiliste lahenduste kasutuselevõtu eesmärki.” (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 32).

Täiendavalt leidis Riigikohus valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse põhimõtte puhul, et elektroonilise hääletuse kasutuselevõtt elektrooniliselt antud hääle muutmist võimaldamata võib valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse põhimõtte seada ohtu. Valija võimalus elektrooniliselt antud häält eelhääletamise ajal muuta annab olulise lisagarantii valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse printsiibi järgimisele elektroonilisel hääletamisel. Valija, keda on elektroonilise hääletamise käigus ebaseaduslikult mõjutatud või jälgitud, saab taastada valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse, hääletades mõjutustest vabanenult uuesti elektrooniliselt või valimissedeliga. Lisaks võimalusele mõjutuste all antud häält tagantjärele korrigeerida on ülehääletamisel ka oluline preventiivne funktsioon. Kui elektroonilist hääletusviisi kasutaval valijal on seadusega tagatud võimalus elektrooniliselt antud häält muuta, väheneb motivatsioon tema ebaseaduslikuks mõjutamiseks. Elektroonilise hääle muutmise võimaluse kõrval puuduvad muud, samavõrra mõjusad meetmed valimiste vabaduse ja hääletamise salajasuse tagamiseks elektroonilisel hääletamisel kontrollimata hääletuskeskkonnas. (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p-d 27 ja 30.) Riigikogusse võib kandideerida iga vähemalt kahekümne ühe aastane hääleõiguslik Eesti kodanik.

PS § 60 lg 2 sätestab passiivse valimisõiguse. Selle sätte järgi võib Riigikokku kandideerida iga vähemalt 21-aastane hääleõiguslik Eesti kodanik. RKVS § 4 täpsustab passiivset valimisõigust: “Kandideerimisõigus on Eesti kodanikul, kes kandidaatide registreerimise viimaseks päevaks on saanud 21-aastaseks.” Et § 60 seostab passiivse valimisõiguse hääleõigusega ja § 57 lg 2 ei loe hääleõiguslikuks isikut, kes on kohtu poolt tunnistatud teovõimetuks, siis on sellise isiku kandideerimine Riigikokku PS-ga välistatud. RKVS § 4 aga sõnastab selle põhimõtte selgelt: “Kandideerimisõigust ei ole isikul, kes on valimisõiguse osas teovõimetuks tunnistatud.” (teovõime kohta vt § 57 komm). Muid tsensusi passiivsele valimisõigusele PS ei kehtesta.

Alates 2002. aastast kehtiv RKVS § 4 kehtestab täiendava tsensuse: “Riigikogu liikmeks ei või kandideerida isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust.” PS ei välista selliste isikute kandideerimist. PS mõttega pole aga vastuolus regulatsioon, mille kohaselt Riigikokku ei või kandideerida isik, kelle kohus on süüdi mõistnud kuriteos ja kes kannab vanglakaristust. Nimelt kaotab PS § 64 lg 2 p 2 järgi Riigikogu liige oma mandaadi igasuguse süüdimõistva kohtuotsuse jõustumisel (vt § 64 komm 11). Selle sätte eesmärgiga oleks vastuolus regulatsioon, mis ei välista vanglakaristust kandva isiku sattumist Riigikokku. Samuti tuleb arvestada sellega, et avalik huvi selle vastu, et kuriteo eest kohtu poolt mõistetud karistus saaks täide viidud, kaalub üles kurjategija õiguse piiramise. Piirang ei laiene aga isikutele, kes on vanglakaristusest tingimisi vabastatud, kuna sel juhul ei ole karistust süüdlase suhtes kohaldatud. Riigikohus on kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerimise kohta leidnud, et “[k]ohaliku omavalitsuse volikogu liikme töö eeldab vähemasti volikogu istungitel osalemist. Tavapärane ja tõhusaks volikogutööks eeldusi loov on ka nt muudel nõupidamistel osalemine, valijatega kohtumine, kohalike ettevõtjatega suhtlemine ning muud tegevused ja kohtumised, milleks on vajalik isiku võimalus vabalt ringi liikuda. Seejuures saab volikogu liige ise vabalt otsustada, millised tegevused ja kohtumised on vajalikud volikogu liikme ülesannete täitmiseks. Vabadusekaotusliku karistuse olemuslik osa on see, et isik ei saa vabalt ringi liikuda. Sellest lähtuvalt ei ole põhjendamatu vanglakaristust kandvate isikute KOV valimistel kandideerimise õiguse välistamine.” (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-44-13, p 13).

PS § 124 lg 3 lubab teenistuse erilaadi huvides seadusega piirata kaitseväes ja asendusteenistuses olevate isikute teatavaid põhiseaduslikke õigusi, sealhulgas põhimõtteliselt ka aktiivset ja passiivset valimisõigust. Kaitseväelaste aktiivse valimisõiguse piiramine oleks aga demokraatlikus ühiskonnas mõeldamatu, ebaproportsionaalne ning seetõttu põhiseadusvastane. Kaitseväelasel peab olema võimalus osaleda parlamendi koosseisu kujundamisel, sest selle organi otsuste elluviimine võib kaitseväelasele kaasa tuua raskemaid tagajärgi kui teistele kodanikele. Kaitseväelaste passiivse valimisõiguse piiramist saab põhjendada vajadusega vältida relvastatud struktuuride politiseerumist ja nende ärakasutamist erakondlikes huvides. Kaadrikaitseväelase passiivset valimisõigust piirab 14. juulil 2007 muudetud RKVS § 4 lg 6, mis sätestab, et Riigikogu liikmeks ei või kandideerida kaadrikaitseväelane. Varem sellist otsest piirangut polnud. Küll aga kehtestas kuni 14. juulini 2007 kehtinud KVTS § 117 kaitseväelaste passiivse valimisõiguse kaudse piirangu, sätestades, et kohaliku omavalitsuse volikogu või Riigikogu või Vabariigi Presidendi valimistel kandideeriv kaadrikaitseväelane vabastatakse lepingulisest teenistusest 10 tööpäeva jooksul, arvates kandideerimiseks nõusoleku andmise päevale järgnevast päevast. Seejuures polnud teenistusest vabastamine seostatud kandidaadi registreerimisega Vabariigi Valimiskomisjoni poolt. Ka polnud sätestatud õigust naasta teenistusse kandidatuuri mitteregistreerimisel, kandideerimisest loobumisel või valituks mitteosutumisel.

PSRS kehtestas kuni 31. detsembrini 2000. a Riigikokku kandideerijale süümevande andmise kohustuse, s.o kohustuse kinnitada, et ta pole olnud Eestit okupeerinud riikide julgeolekuorganite ega relvajõudude luure või vastuluure teenistuses ega agent ega ole osalenud kodanike jälitamisel ja represseerimisel nende poliitiliste veendumuste, ebalojaalsuse, klassikuuluvuse või Eesti Vabariigi riigi- või kaitseteenistuses oleku eest. Sisuliselt oli tegemist valimistsensusega. Detailsemalt reguleeris süümevannet SVS (RT 1992, 31, 408; RT I 1994, 68, 1170).

RKVS sätestas kuni selles 21. novembril 2001. a tehtud muudatuse (RT I 2001, 95, 588) jõustumiseni, et Riigikokku kandideerija peab valdama eesti keelt määral, mis võimaldab osa võtta Riigikogu tööst. Seejuures kehtestas RKVS keeleoskusele üpris kõrged nõuded: isik peab mõistma õigusaktide ja teiste tekstide sisu; keeleoskus peab võimaldama teha ettekandeid päevakorraküsimustes, avaldada oma arvamust kõne ja sõnavõtu vormis, esitada arupärimisi ja küsimusi ning teha ettepanekuid, suhelda valijatega, vastata pöördumistele, avaldustele ja järelepärimistele. 21. novembril 2001. a tehtud seadusemuudatus kaotas keeletsensuse.

Keeletsensust Riigikokku kandideerimisel on käsitlenud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98), leides, et põhimõtteliselt on keeletsensus PS-ga kooskõlas järgmistel põhjustel.
a) PS preambuli kohaselt on riigi üheks eesmärgiks eesti rahvuse ja kultuuri säilitamine läbi aegade. Eesti keel on rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, milleta pole eesti rahvuse ja kultuuri säilimine võimalik.
b) Selle eesmärgi saavutamiseks kehtestab PS eesti keele riigikeeleks ja riigiasutuste asjaajamiskeeleks ning annab igaühele õiguse pöörduda riigiasutuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles.
c) Eeltoodust nähtub, et eesti keele kaitse ja kasutus on sätestatud põhiseadusliku eesmärgina ja riigivõim peab kindlustama selle eesmärgi saavutamise.
d) Demokraatia toimimise üks tingimusi on, et võimu teostavad isikud mõistavad igakülgselt Eestis toimuvat ja kasutavad asjaajamises ühte märgisüsteemi. Seetõttu on esindusdemokraatias ja riiklikus asjaajamises eesti keele kasutamise nõude esitamine Eestis kooskõlas üldiste huvidega ja ajalooliselt kujunenud olukorras õigustatud.

Sama otsusega tunnistati aga presidendi taotluse alusel põhiseadusvastaseks keeleseadusesse kavandatav muudatus, mille järgi Riigikogu liikmelt taheti nõuda eesti keele oskust tasemel, mille kirjelduse kehtestab Vabariigi Valitsus. Sellist otsustust motiveeris kolleegium järgmiselt:
a) keeleoskuse nõue on valimistsensus. Riigikogu valimistega seotud suhteid on määratud reguleerima valimisseadus, mis PS järgi tuleb vastu võtta Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Valimistsensust ei saa kehtestada keeleseadusega, mis on lihtseadus;
b) seadusega ei saa tsensuse sisu (keeleoskuse kirjelduse) kehtestamist delegeerida valitsusele. Ka ei tohi täitevvõim oma eksamikomisjonide kaudu kontrollida juba valitud Riigikogu liikmete keeleoskust. See oleks vastuolus võimude lahususe põhimõttega;
c) valimisõigust puudutavate otsustuste tegemine on seadusandja pädevuses. Keeletsensuse saab kehtestada üksnes RKVS. RKVS on ainus seadus, mis peab reguleerima Riigikogu valimistega seonduvat. On ebaloogiline ja vastuolus PS mõttega, et RKVS-s reguleeritakse küll valimiste organisatsioonilisi ja tehnilisi küsimusi, kuid jäetakse käsitlemata valimistsensuse sisu. Seda järeldust kinnitab Eesti kodakondsuse taotlejale esitatavate keeleoskuse nõuete kehtestamine kodakondsuse seadusega, mis PS järgi tuleb vastu võtta Riigikogu koosseisu häälteenamusega.

Riigikohtu sellest lahendist võib teha kaks üldisemat järeldust. Esiteks, ka tulevikus võidakse teatud tingimustel üksikjuhtudel aktsepteerida tsensuseid, mis pole sätestatud PS-s. Teiseks, sellise tsensuse saab kehtestada üksnes RKVS. Ühe taolise tsensusena võib kõne alla tulla mitmes riigis tuntud nõue, et saadikukandidaadiks ei saa olla füüsiline isik, kelle suhtes on välja kuulutatud pankrot. Sellise tsensuse eesmärk on vältida korruptsiooniohtliku olukorra teket. Samuti kahjustab füüsilise isiku pankroti väljakuulutamine tema otsustusvabadust. Sellist tsensust on põhjendatud ka sellega, et niisuguse isiku kätte, kes pole suutnud ajada iseendagi asju, ei saa usaldada teiste inimeste asjade ja avalike asjade ajamist.

Kandidaatide registreerimiseks esitamise korda reguleerib RKVS. Riigikogu valimistel saab kandideerida üksikkandidaadina või erakonna nimekirjas. Alates 1999. a Riigikogu valimistest ei saa erakonnad enam moodustada valimisliite. Valimisliitudest loobuti erakondade poliitilise vastutuse personifitseerimiseks.

RKVS järgi võib Riigikogu valimistel osaleda erakond, kes on kantud mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse hiljemalt kandidaatide registreerimiseks esitamise viimasel päeval. Erakond osaleb valimistel oma nime all. Erakond koostab kandidaatide ringkonnanimekirjad ja üleriigilise nimekirja, kusjuures registreerimiseks esitatud kandidaadid peavad olema nimetatud mõlemas nimekirjas. Ühes ringkonnas võib erakond esitada ainult ühe nimekirja. Erakonna esitatud kandidaatide arv on 2002. a RKVS järgi piiratud: “Kandidaatide arv ringkonnanimekirjas võib ületada mandaatide arvu ringkonnas kuni kahe kandidaadi võrra.” Isik võib kandideerida ainult ühes valimisringkonnas ja ainult ühe erakonna kandidaatide nimekirjas. Kandideerimine pole seotud isiku elukohajärgse valimisringkonnaga. Kandidaatide nimekirjas ei või kandideerida üksikkandidaadina registreeritud isik või teise erakonna liige. Erakonda mittekuuluva isiku lülitamine erakonna nimekirja pole keelatud. Kandidaatide järjestuse nimekirjas määrab erakond.

RKVS järgi võib end üksikkandidaadina registreerimiseks esitada iga kandideerimisõiguslik isik. Teise isiku võib üksikkandidaadina registreerimiseks esitada isik, kellel on hääletamisõigus RKVS kohaselt. Üksikkandidaadi esitamine erakonna või ühingu poolt on välistatud. Üks isik saab üksikkandidaadina kandideerida ja seega ka registreerimiseks esitatud olla ainult ühes valimisringkonnas.

Kandidaate registreerib Vabariigi Valimiskomisjon. Komisjon registreerib üksikkandidaate ringkonniti ning erakondade kandidaatide ringkonnanimekirju ja üleriigilisi nimekirju. Üksikkandidaatidest üleriigilist nimekirja ei moodustu. Kandidaatide ülesseadmiseks peab erakond esitama nii ringkonnanimekirja kui ka üleriigilise nimekirja. Üleriigiline nimekiri omab tähtsust valimistulemuste kindlakstegemise kolmandas etapis (vt komm 30), samuti asendusliikmete registreerimisel ja Riigikogu liikmeks asuva asendusliikme määramisel (vt § 64 komm 26).

Kandidaatide registreerimiseks on peale vajalike andmete ja kandideerimisavalduste esitamise tarvis tasuda Vabariigi Valimiskomisjoni arvele kautsjon, mille suurus on üks (kuni 2014. a kaks) Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuutasu alammäär iga registreerimiseks esitatud isiku kohta (RKVS § 30). Kautsjoni eesmärk on vältida kandidaadi kergekäelist ülesseadmist. Üksikkandidaadile või erakonnale makstakse kautsjon tagasi, kui kandidaat osutub valituks või saab valimisringkonnas hääli vähemalt poole lihtkvoodi ulatuses või kui erakonna kandidaadid kogusid üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest. Vaidlust on tekitanud see, kas erakonna kandidaadi eest, kes ei ületanud 5% valimiskünnist, kuid kes kogus valimisringkonnas hääli vähemalt poole lihtkvoodi ulatuses, tuleb samuti kautsjon tagastada. Praktikas on Vabariigi Valimiskomisjon sätet rakendanud selliselt, et kautsjon tagastatakse vaid erakondadele, kelle kandidaadid kogusid üleriigiliselt vähemalt 5% häältest. Riigikohus on 2012. a nentinud, et RKVS säte on ebaselge ning ebaselguse kõrvaldamiseks oleks soovitatav seadust muuta (RKPJKo 19.01.2012, 3-4-1-2-12, p 11). Tagastamata kautsjoni kannab Vabariigi Valimiskomisjon riigi tuludesse (RKVS § 77).

Mõõduka suurusega valimiskautsjon ei ole vastuolus põhiseadusega ega vaadeldav varandusliku tsensusena. Kautsjoni suuruse mõõdukuse hindamisel ei saa lähtuda kandideerida sooviva isiku varanduslikust seisust. Arvesse tuleb võtta ühiskonnaliikmete keskmist sissetulekut, samuti seda, et ka üksikkandidaadile, kes ei osutunud valituks, makstakse kautsjon tagasi, kui ta sai valimisringkonnas hääli vähemalt poole lihtkvoodi ulatuses (RKPJKo 27.01.2003, 3-4-1-3-03, p 11).

Riigikogu korralised valimised

PS § 60 lg 3 järgi valitakse Riigikogu neljaks aastaks. Regulaarselt, iga nelja aasta järel toimuvaid Riigikogu valimisi nimetab PS korralisteks. Sellega on sätestatud demokraatia põhimõttest tulenev valimiste ettemääratud perioodilisuse nõue. EIÕK protokolli nr 1 art 3 sätestab kohustuse viia mõistlike ajavahemike järel läbi salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimistel. Erakorralisteks nimetatakse valimisi, mis toimuvad PS ettenähtud juhtudel (vt komm-d 84 ja 85) varemalt 20 ja hiljemalt 40 päeva pärast valimiste väljakuulutamist.

Nii korralised kui ka erakorralised valimised kuulutab PS § 78 p 3 järgi välja Vabariigi President. RKVS järgi peab Vabariigi President korralised valimised välja kuulutama vähemalt kolm kuud enne valimispäeva. Kuna Riigikogu korraliste valimiste päev on PS § 60 lg-s 3 üheselt kindlaks määratud, siis iseenesest puudub vajadus selle järele, et Vabariigi President kuulutaks Riigikogu korralised valimised välja. Regulatsioon, et Riigikogu korralised valimised kuulutab välja Vabariigi President, rõhutab valimiste tähtsust ja Riigikogu asendit teiste kõrgeimate riigiorganite hulgas. Vabariigi Presidendi poolt Riigikogu korraliste valimiste välja kuulutamata jätmine ei saa kaasa tuua valimiste toimumata jäämist, sest kõrgeima rahvaesindusorgani valimine ei tohi sõltuda ühe isiku meelevaldsest ja põhiseadusvastasest tegevusetusest. Taolisel juhul peaks Riigikogu korraliste valimiste kohta teadaande avaldama valimiste korraldaja.

PS § 131 lg 2 sätestab, et Riigikogu volitused pikenevad, kui need lõpeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajal või kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest. Nendel juhtudel kuulutatakse välja uued valimised kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest. PS ei täpsusta, kas selliseid valimisi käsitada korraliste või erakorraliste valimistena. On võimalik, et PS §-s 131 sätestatud juhul võidakse edasi lükata nii korralisi kui ka erakorralisi valimisi. Seetõttu ei tuleks ilmselt rääkida mitte kolmandat liiki valimistest korraliste ja erakorraliste Riigikogu valimiste kõrval, vaid pigem vastavalt kas edasi lükatud korralistest või erakorralistest Riigikogu valimistest.

Riigikogu korralised valimised toimuvad märtsikuu esimesel pühapäeval

PS sätestab täpselt korraliste valimiste toimumise päeva (valimispäeva). Valimispäev fikseerib ajalise punkti, millest lähtudes tehakse kindlaks hääletamis- ja valimistulemus valimistel. See ei välista hääle andmise võimalust enne valimispäeva (eelhääletamine, kirja teel hääletamine, välisriigis hääletamine jms hääletamisviisid).

Põhiseaduse Assamblee kaalus ka varianti, et Riigikogu volituste periood oleks täpselt fikseeritud ja valimispäev sõltuks Riigikogu volituste lõppemise ajast, kuid peale jäi kaalutlus, et otstarbekas on määrata parlamendi korraliste valimiste aeg täpselt, et see ei hakkaks juhuslikult nihkuma, kui vahepeal toimuvad erakorralised valimised (L. Hänni ettekanne, milles refereeritakse G. Carcassonne’i eksperdiarvamust, vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 832–833). Seetõttu otsustati sätestada, et Riigikogu valimised toimuvad märtsikuus (esialgses redaktsioonis kolmandal pühapäeval) neljandal aastal, mis järgneb Riigikogu eelmiste valimiste aastale. Redaktsioonitoimkonna esimehe Liia Hänni sõnul kaalus eesmärk saavutada Eesti poliitikaelus teatud kindel rütmilisus üles selle, et Riigikogu eri koosseisude liikmete volituste aeg oleks alati sama kestusega (samas, lk 833). Veel selgitas Liia Hänni, et kui Riigikogu valitakse märtsikuus, siis on tal võimalik tööle hakata veel enne suvevaheaega (samas, lk 836).

Riigikogu korralised valimised toimuvad neljandal aastal, mis järgneb RK eelmiste valimiste aastale

Põhiseaduse Assambleel arutleti selle üle, kas Riigikogu valimiste periood võiks olla kolm või neli aastat. Kolmeaastane valimisperiood oli sätestatud ka J. Adamsi töögrupi eelnõus. III toimkond oligi esialgu seisukohal, et “[k]olme aasta järel toimuvad valimised suudavad kiiremini kujundada meie Riigikogu selliseks, mis vastaks rohkem riigi elanikkonna poliitilistele arusaamadele. /.../ Samuti suurendab kolmeaastane volituste tähtaeg stabiilsust ühiskonnas, sest kui volitused on lühikesed, ei ole põhjust hakata sageli umbusaldust avaldama, vaid võib oodata järgmiste valimisteni.” (I. Hallaste. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 238). Arvestati ka seda, et Riigikogu ja Vabariigi Presidendi volituste perioodid ei oleks sama pikad (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 367, 435). Kompromissina sätestati, et põhiseaduse vastuvõtmise järel valitud Riigikogu esimese koosseisu volitused kehtivad erandina kuni kolm aastat (PSRS § 3 lg 2).

Tegelikkuses võivad Riigikogu koosseisu volitused osutuda lühemaks või pikemaks kui neli aastat. Neljast aastast lühemaks osutuvad Riigikogu koosseisu volitused erakorraliste valimiste väljakuulutamisel. PS §-st 131 tuleneb, et neljast aastast pikemaks osutuvad Riigikogu koosseisu volitused siis, kui korraliste valimiste aeg langeb erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajale või kolmekuulise perioodi sisse pärast sellise seisukorra lõppemist (vt ka komm 78 ja § 131 komm).

2005. a jõustunud PS § 156 muudatus sätestas, et kohaliku omavalitsuse volikogu valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. Seni toimusid kõik valimised eri intervalliga (kohalikud valimised kolm, Riigikogu valimised neli, Euroopa Parlamendi valimised viis aastat). Üheks muutmisargumendiks oli see, et kui Riigikogu valimised ja kohalikud valimised toimuksid samasuguse ajavahemiku järel, ei satuks need enam samale aastale (selliseks aastaks, kui toimusid nii Riigikogu kui ka kohaliku omavalitsuse volikogude valimised, oli nt 1999. a ja oleks olnud 2011. a). Samas ei arvestatud PS muutmisel, et Riigikogu erakorralised valimised võivad toimuda kohalike valimistega samal aastal, ja nii võivadki need valimised jääda toimuma samal aastal.

Riigikogu erakorralised valimised toimuvad põhiseaduse §-des 89, 97, 105 ja 119 ettenähtud juhtudel

Vabariigi President peab Riigikogu erakorralised valimised välja kuulutama kolmel juhtumil:
1) kui 14 päeva jooksul, arvates peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekust Riigikogule, on Vabariigi Valitsuse koosseis Vabariigi Presidendile esitamata (PS § 89 lg 6);
2) kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust (PS § 105 lg 4);
3) kui Riigikogu pole riigieelarvet vastu võtnud kahe kuu jooksul pärast eelarveaasta algust (PS § 119).

PS § 97 lg 4 järgi võib Vabariigi President Vabariigi Valitsuse ettepanekul välja kuulutada Riigikogu erakorralised valimised, kui Riigikogu on avaldanud Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusaldust. Paragrahvi 97 lg 4 sätestab ainsa juhtumi, mil Vabariigi Presidendil on Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamisel põhiseaduslik kaalutlusõigus. Ülejäänud juhtudel on Vabariigi President kohustatud Riigikogu erakorralised valimised välja kuulutama.

RKVS § 3 sätestab tähtaja, mille jooksul Vabariigi President peab välja kuulutama Riigikogu erakorralised valimised. PS §-des 89 ja 119 ettenähtud juhtudel tuleb erakorralised valimised välja kuulutada kolme päeva jooksul, arvates väljakuulutamiskohustuse tekkimisest. Paragrahvi 105 lg-s 4 ettenähtud juhul tuleb erakorralised valimised välja kuulutada kolme päeva jooksul, arvates rahvahääletuse tulemuste Riigi Teatajas avaldamisest. Paragrahvis 97 ettenähtud juhul võib Vabariigi President, kui vastavasisulise ettepaneku teeb Vabariigi Valitsus, erakorralised valimised välja kuulutada kolme päeva jooksul, arvates Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusalduse avaldamise päevast.

RKVS järgi määrab Riigikogu erakorraliste valimiste päeva Vabariigi President ja selle nädalapäevaks on pühapäev.

RKVS sätestab, et Riigikogu valimiste väljakuulutamise vormistab Vabariigi President otsusega.

PS §-st 131 tuleneb keeld sõjaseisukorra või erakorralise seisukorra ajal välja kuulutada nii Riigikogu korralisi kui ka erakorralisi valimisi. Taolises olukorras oleks mõistlik, aga mitte kohustuslik Vabariigi Presidendi otsus, millega §-le 131 tuginedes teatatakse valimiste väljakuulutamise võimatusest.

Riigikogu erakorralised valimised toimuvad varemalt kakskümmend ja hiljemalt nelikümmend päeva pärast valimiste väljakuulutamist

PS järgi toimuvad Riigikogu erakorralised valimised varemalt 20 ja hiljemalt 40 päeva pärast valimiste väljakuulutamist (PS § 60 lg 4). Põhiseaduse Assamblees käsitleti korduvalt, milline peaks olema erakorralise valimise korraldamiseks ettenähtud aeg. Esialgselt väljapakutud kuni 90-päevast aega peeti liiga pikaks (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 833, 836–837).

Riigikogu valimiste kord

Riigikogu valimiste kord sätestatakse seadusega. Valimiste kord hõlmab esmalt valimissüsteemi parameetreid ja valimistulemuste kindlakstegemise korda. Lisaks tuleb sätestada, kuidas on korraldatud valijate arvestus, kes on valimiste korraldaja, kuidas toimub kandidaatide ülesseadmine, millised on agitatsioonireeglid, kuidas toimub hääletamine, kuidas on võimalik valimisi vaadelda, milline on kaebemenetlus ning kuidas tehakse kindlaks hääletamistulemused.Valimiste kord peab tagama PS-s sätestatud valimisõiguslike põhimõtete rakendamise.

Põhiseaduse Assamblees aktsepteeriti põhimõtet, et põhiseaduses sätestatakse valimissüsteemi kohta vaid proportsionaalsuse nõue ning Illar Hallaste sõnul “kõik muud otsad jäävad lahtiseks, see võimaldab künnist, võimaldab ka kasutada sama süsteemi, lähtudes proportsionaalsuse põhimõttest”. (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 365.) Siiski kaaluti ka täpsemate reeglite kehtestamist põhiseaduses. Näiteks pakuti eelnõusse sõnastust “Riigikogu valitakse erakondade, liitude poolt esitatud nimekirjade järgi proportsionaalsuse põhimõttel“, mis oleks sätestanud kandidaatide ülesseadmise õiguse PS tasemel (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 239). Valimissüsteemi ja valimistulemuste kindlakstegemise kohta vt täiendavalt komm-d 24–32, kandideerimise kohta vt komm-d 62, 71 ja 72.

Kehtiv RKVS sätestab, et valimiste üldpõhimõtete järgimise tagab, teeb kindlaks üleriigilised hääletamis- ja valimistulemused ning valvab valimiste korraldajate tegevuse üle Vabariigi Valimiskomisjon. Tegemist on sõltumatu organiga, kes on valimiste aususe tagajaks. Riigi tasemel vastutab valimiste korraldamise eest riigi valimisteenistus.

RKVS järgi toimub hääletamine üldjuhul valimisjaoskonna hääletamisruumis (RKVS § 34). Teatavatel tingimustel võib valija hääletada kodus või oma asukohas, kinnipidamiskohas, haiglas või ööpäevases hoolekandeasutuses, välisriigis kirja teel, Eesti välisesinduses või rahvusvahelistes või välisriigi vetes asuval Eesti riigilippu kandval laeval. Lisaks saab hääletada interneti teel elektrooniliselt (vt komm 48).

Hääletamine toimub valimispäeval ja eelhääletamise päevadel. Eelhääletamine toimub 10.–4. päeval enne valimispäeva.

Valija hääletab ühe oma elukohajärgse valimisringkonna kandidaadi poolt, kirjutades hääletamissedelile selleks ettenähtud kohta kandidaadi numbri.

RKVS eristab hääletamistulemuste ja valimistulemuste kindlakstegemist. Hääletamistulemuste kindlakstegemine tähendab selle selgeks tegemist, kui palju hääli sai iga kandidaat ja erakond. Valimistulemuste kindlakstegemine tähendab valituks osutunute kindlakstegemist.

Hääletamistulemused valimisjaoskonnas teeb kindlaks jaoskonnakomisjon. Häälte lugemine on avalik. Tegemist on esialgsete hääletamistulemustega, sest hääled loetakse üle ka teist korda. Elektroonilise hääletamise tulemused teeb kindlaks riigi valimisteenistus. Üleriigilised hääletamistulemused teeb kindlaks Vabariigi Valimiskomisjon.

Tõhus valimiskaebuste menetlemise kord on oluline põhiseaduslike valimispõhimõtete ja valimiste aususe tagamise vahend. Ka EIK on leidnud, et isikule tuleb tagada tõhus siseriiklik õiguskaitsevahend oma valimisõiguste kaitseks (EIKo 02.03.2010, 78039/01, Grosaru vs. Rumeenia, p 47). Alates 2002. a annab PSJKS Riigikogu valimistel tekkinud vaidluste lahendamise Riigikohtu pädevusse. Erakond või isik, kes leiab, et valimiskomisjoni otsuse või toiminguga või valimiste korraldaja toiminguga on rikutud tema õigusi, võib esitada Riigikohtule taotluse tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada valimiskomisjoni või valimiste korraldaja toiming õigusvastaseks ja tunnistada hääletamistulemus valimisjaoskonnas, valimisringkonnas või riigis kehtetuks. Kaebuse esitamist Riigikohtule reguleerib ka RKVS, millega kaebeõigus antakse huvitatud isikule. Riigikohus on huvitatud isikuna mõistnud üksikisikut, kandidaati või erakonda ja leidnud, et kaebuse rahuldamise eelduseks on kaebuse esitaja õiguste rikkumine Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toiminguga (RKPJKo 21.03.2011, 3-4-1-4-11). Samas otsuses leiti, et täisealine Eesti kodanik saab kaheldamatult olla huvitatud isikuks (samas, p 13). Riigikohus on elektroonilise hääletamisega seoses esitatud kaebuse kohta märkinud, et isiku kaebuse rahuldamise põhjus ei saa olla “hüpoteetiline võimalus, et keegi on valimisprotsessi käigus tema hääletamist jälginud, häält muutnud või muul moel mõjutanud, nagu ka samasugune hüpoteetiline võimalus, et tema elektrooniliselt antud hääl ei ole jõudnud selleks määratud kohta või ei ole vastu võetud“. Hääletamistulemuste kehtetuks tunnistamise eelduseks on valija õiguste tuvastatud rikkumine. (RKPJKo 23.03.2011, 3-4-1-7-11, p 9.) Populaarkaebused on välistatud. Viimast on Riigikohus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuste peale esitatud kaebuste puhul korduvalt märkinud (vt nt RKPJKo 25.05.2005, 3-4-1-8-05). Ei ole võimalik esitada kaebust ka teiste isikute õiguste kaitseks (vt RKPJKo 21.03.2011, 3-4-1-4-11; 23.03.2011, 3-4-1-8-11).

RKVS ja PSJKS kehtestavad kaebuste läbivaatamise kohustusliku kohtueelse menetluse. Kaebuse valimiste korraldaja toimingu peale saab esitada Vabariigi Valimiskomisjonile. Pärast asja lahendamist Vabariigi Valimiskomisjonis võib kaebuse valimiste korraldaja toimingu peale esitada Riigikohtule. Kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toimingu peale esitatakse otse Riigikohtule. Kaebuse esitamiseks ja läbivaatamiseks ning otsuse edasikaebamiseks on kehtestatud lühikesed tähtajad (vt RKVS §-d 70–72; PSJKS §-d 38 ja 44).

PSJKS § 46 järgi võib Riigikohus tühistada valimiskomisjoni otsuse, tunnistada valimiskomisjoni või valimiste korraldaja toimingu õigusvastaseks ning kohustada valimiskomisjoni tegema uue otsuse või toimingu või valimiste korraldajat tegema uue toimingu. Riigikohus võib tunnistada hääletamistulemuse valimisjaoskonnas või -ringkonnas, maakonnas või riigis kehtetuks või tunnistada elektroonilise hääletamise tulemused kehtetuks täies ulatuses või osaliselt, kui õigusrikkumine mõjutas või võis mõjutada hääletamistulemust oluliselt (vt ka komm 103). Seega on Riigikohtul kohustus kaaluda rikkumise mõju hääletamistulemustele.

Varasema korra järgi sai valija kaitsta oma aktiivset valimisõigust ja kandidaat passiivset valimisõigust halduskohtumenetluses, esitades kaebuse esimese astme halduskohtule. Et kolmeastmelise halduskohtumenetluse läbimine oli väga aeganõudev ja valimisvaidlused peaksid saama kohtuliku lahenduse enne Riigikogu uue koosseisu kokkuastumist, siis on 2002. a PSJKS-s sätestatud lahendus efektiivsem ja praktilisem varasemast. Uus kord välistab valimistulemuste väljakuulutamise enne valimisvaidluste lõppemist.

Kui Vabariigi Valimiskomisjon või Riigikohus on tunnistanud hääletamistulemused kehtetuks, siis määrab Vabariigi Valimiskomisjon RKVS § 73 alusel uue valimispäeva ning korraldatakse kordushääletamine asjaomases valimisjaoskonnas või -ringkonnas, maakonnas, Tallinnas või Tartu linnas või kogu riigis. Kordushääletamise korral tehakse Riigikogu valimise tulemus kindlaks pärast kordushääletuse tulemuste selgumist.

Valimiste vaatlemine on samuti valimiste üldpõhimõtete tagamise vahend. Riigikogu valimistel on kõik valimistoimingud avalikud (piirangud on seatud vaid valijate nimekirjaga tutvumisele), mistõttu eraldi regulatsioon vaatlemise kohta seaduses kuni 2017. aastani puudus. Arvestades vaatlemise instituudi tähtsust sätestab RKVS alates 2017. aastast vaatleja õigused ja kohustused (RKVS § 19⁴). Õigus valimisi vaadelda on igaühel ja vaadeldavad on kõik Vabariigi Valimiskomisjoni ja valimiste korraldajate toimingud.

Riigikogu valimiste korra sätestab Riigikogu valimise seadus

PS § 104 lg 2 p 2 järgi saab RKVS vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Tavapärasest suurem häälteenamus RKVS vastuvõtmiseks on põhjendatav sellega, et valimisõigused on peamised õigused, mille kasutamise kaudu saab rahvas ühiskonnaelu otsustes kaasa rääkida. Sel seadusel peab olema võimalikult lai toetajaskond ja seadus peab olema põhiküsimustes võimalikult stabiilne.

PS § 104 lg 2 p 2, mis expressis verbis kõneleb Riigikogu valimise seadusest, ei saa mõista nii, et Riigikogu valimisi reguleeriv seadus, mis ei kanna § 60 lg-s 5 sätestatud nimetust, on põhiseadusvastane juba seetõttu, et seaduse nimetus on teistsugune. Kui on tagatud õigusselgus, siis ei saa seaduse nimetus, mis erineb PS-s sätestatust, kaasa tuua seaduse põhiseadusvastasust. Seega oleks mõeldav ka valimisseadustik, millega reguleeritaks Riigikogu valimise korda, rahvahääletuse korda, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise korda ja Euroopa Parlamendi valimise korda.

PS ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi. Valimisreeglistikus vahetult enne valimisi tehtud olulised muudatused võivad aga sellise keelu puudumisest hoolimata olla põhiseadusvastased.

Kohaliku omavalitsuse valimisreeglistiku muutmise puhul vahetult enne valimisi märkis Riigikohus, et demokraatlikud pole sellised vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatused, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Valimisseadus peab tagama demokraatia ja teenima sel viisil üldist hüvangut. Vahetult enne valimisi tehtud muudatuste põhiseaduspärasuse hindamiseks pidas Riigikohus oluliseks, kas valijatel ja kandidaatidel on mõistlik ja efektiivne alternatiiv üleriigiliste erakondade kohalikele valimisnimekirjadele (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p-d 27 ja 28).

2005. a, jällegi kohalike valimistega seoses, arendas Riigikohus seda seisukohta edasi järgneval kujul. Vahetult enne valimisi tehtud muudatused, mis on ilmselgelt suunatud parlamendis olevate poliitiliste jõudude positsiooni parandamisele kohalikel valimistel võrreldes parlamendiväliste erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatidega, ei ole kooskõlas demokraatia põhimõttega. Demokraatia põhimõtte nõuetest johtuvalt ei saa aktsepteerida olukordi, kus võimul olevad poliitilised jõud teevad mitu aastat ette teada olevates valimisreeglites olulisi muudatusi vahetult enne valimisi enda kasuks. Kohus ei saa ütelda, milline on mõistlik aeg valimisreeglistikus oluliste muudatuste tegemiseks, kuid valimisreeglistikus tehtud muudatus, mis peaks jõustuma ajal, mil põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi võib veel toimuda kohtuvaidlus Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud valimisõigust piirava regulatsiooni põhiseaduspärasuse üle, on tehtud ilmselgelt hilinenult. Miinimumnõudeks valimisreeglistiku muutmisel on see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks jõustuda aegsasti enne valimisi. Nii valijal kui kandidaadil peab olema aega uute reeglite tundmaõppimiseks ja käitumisviisi valimiseks. (Vt RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05.)