Paragrahv 131

PS § 131 koos §-ga 130 ja § 161 lg-ga 2 on ainsad erakorralise ja sõjaseisukorra erisusi sätestavad normid PS-s.

Paragrahvi 131 eesmärk on tagada võimu stabiilsus ja järjepidevus olukorras, kus legitiimsust tagavate demokraatlike valimiste korraldamine ei pruugi olla võimalik ja kus riigis valitseva olukorra tõttu ei ole mõistlik keskenduda valimiskampaaniale ja erakondade poliitiliste programmide erinevuste rõhutamisele. Vabariigi Presidendi valimisel ei ole küll vajalik kogu rahvast hõlmav valimisagitatsioon, kuid vajalikuks võib osutuda valimiskogu liikmete valimine kõigis kohaliku omavalitsuse volikogudes. Sätte teine eesmärk on korraldada valimised ajal, mil olukord riigis on normaliseerunud ja on tekkinud teatav ajaline distants toimunu mõtestamiseks ja hindamiseks.

Paragrahvi 131 lg 1 on keeruka sisuga säte. Ühelt poolt välistab lg 1 igasugused valimised erakorralise või sõjaseisukorra ajal ning teiselt poolt keelab volituste ennetähtaegse lõpetamise. Sätte tõlgendamist raskendab see, et § 131 lg 1 kõneleb Riigikogu ja Vabariigi Presidendi ja kohaliku omavalitsuse esinduskogude volituste ennetähtaegsest lõpetamisest. Kuna PS teised sätted ei kõnele nende organite volituste lõpetamisest, siis on tegemist § 131 lg 1 autonoomse mõistekasutusega. Volituste ennetähtaegse lõpetamise all § 131 lg 1 mõttes tuleks mõista väljastpoolt tulevat otsustust, mis on suunatud selle saavutamisele, et organi volitused lõpeksid ennetähtaegselt. On ju lõpetamine kellegi eesmärgipärane tegevus.

PS § 131 ei välista rahvahääletuse toimumist erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal. Samas on võimalik seadusega selline piirang kehtestada ning RaHS § 3 lg 3 kohaselt ei korraldata rahvahääletust erakorralise või sõjaseisukorra ajal. Samuti lükkub RaHS § 7 lg 1 järgi erakorralise või sõjaseisukorra väljakuulutamise korral rahvahääletus edasi.

Riigikogu puhul tähendab valimiste välistamine seda, et varem väljakuulutatud korralised või erakorralised valimised jäävad ära. Selle kohta peaks Vabariigi President kui valimiste väljakuulutamiseks pädev organ andma rahva informeerimiseks motiveeritud teadaande.
Riigikogu puhul tähendaks koosseisu volituste lõpetamine § 131 lg 1 mõttes erakorraliste valimiste väljakuulutamist. Kuna säte keelab Riigikogu volituste ennetähtaegse lõpetamise, siis on Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamine keelatud erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal sellest sõltumata, kas erakorraliste valimiste väljakuulutamist tingivad asjaolud (§-d 89, 97, 105 ja 119) ilmnesid sellise seisukorra ajal või enne sellise seisukorra väljakuulutamist.

PS § 131 lg 1 ei välista peaministrile või Vabariigi Valitsusele umbusalduse avaldamist erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal. Sellise umbusaldusavalduse korral on aga välistatud § 97 lg 4 alusel Vabariigi Presidendile Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamise ettepaneku tegemine ja § 78 p 3 alusel erakorraliste valimiste väljakuulutamine.

PS § 61 lg 1 järgi lõpevad Riigikogu eelmise koosseisu volitused valimistulemuste väljakuulutamisest arvates. Säte on täiel määral kohaldatav ka erakorraliste valimiste puhul. On võimalik, et erakorralised valimised on toimunud enne erakorralise või sõjaseisukorra väljakuulutamist. Sellisel juhul ei ole aga § 131 lg 1 eesmärkidega vastuolus varem toimunud valimiste tulemuste väljakuulutamine, millega viiakse lõpule Riigikogu eelmise koosseisu volituste korraline lõppemine või ennetähtaegne lõpetamine.

Analoogselt Riigikoguga välistab § 131 lg 1 Vabariigi Presidendi korralised ja erakorralised valimised erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal. PS § 131 lg 1 sätestab ühemõtteliselt, et erakorralise või sõjaseisukorra ajal on Vabariigi Presidendi valimine ja tema volituste ennetähtaegne lõpetamine ning uue Vabariigi Presidendi valimine välistatud kõikidel võimalikel volituste lõpetamise juhtudel. Formuleering “volituste lõpetamine” eeldab § 131 kontekstis väljastpoolt tulevat otsustust, mille eesmärk on, et organi volitused lõpeksid ennetähtaegselt. Sellise tõlgenduse korral saavad Vabariigi Presidendi volitused erakorralise või sõjaseisukorra ajal lõppeda omal algatusel tagasi astumise (§ 82 p 1) ja teda süüdi mõistva kohtuotsuse jõustumisel (§ 82 p 2). Sellisel juhul lähevad Vabariigi Presidendi ülesanded PS § 83 lg1 kohaselt Riigikogu esimehele.
Süüdimõistva kohtuotsuse eesmärk, ehkki küll välise organi tehtud, ei ole Vabariigi Presidendi volituste lõpetamine, vaid isiku konkreetsele teole õigusliku hinnangu andmine.

Teistsuguse regulatsiooni sätestab VPTS § 8 lg 2: “Vastavalt põhiseaduse §-le 131 ei valita Vabariigi Presidenti ega lõpe tema volitused erakorralise ega sõjaseisukorra ajal, välja arvatud kestva võimetuse korral oma ülesandeid täita.” Tegemist on normitehniliselt ebaselge sättega, millest ei tulene üheselt, kas erand kehtib nii valimiste kui ka ülesannete täitmise võimetuse või nendest ainult ühe kohta. Samas peab tsiteeritud paragrahvi tõlgendama kooskõlas PS §-ga 131. Lisaks on PS § 130 eesmärgiks stabiilse, kehtiva ning võimelise riigijuhtimise sälitamine erakorralise ja sõjaseisukorra ajal. Seetõttu on mõistetav, et Vabariigi Presidendi tervisliku võimetuse korral ülesandeid täita tekib teatud tühik riigivõimu teostamises ning see on vajalik ületada kehtiva korra alusel. Seega on PS §-ga 131 täiesti kooskõlas kestvalt võimetuks tunnistatud Vabariigi Presidendi asendamine PS § 83 lg 2 korras, kuid ei ole kooskõlas uute valimiste korraldamine. Niisiis peaks kehtivat õigust tõlgendama viisil, et VPTS § 8 lg 2 erand on suunatud ainult volituste lõppemisele, mitte aga Vabariigi Presidendi valimispiirangule.

Analoogselt Riigikoguga ei välista § 131 lg 1 Vabariigi Presidendi volituste lõppemist § 82 p 4 alusel, kui enne erakorralise või sõjaseisukorra väljakuulutamist valitud uus president astub ametisse. Vabariigi President, kellel § 128 lg 2 järgi on pädevus välja kuulutada sõjaseisukord, ei saa selle sätte alusel pärast korraliste presidendi­valimiste toimumist oma ametiaega pikendada.

Seadused ei sätesta võimalust kuulutada välja kohaliku omavalitsuse volikogude ennetähtaegsed valimised, ehkki iseenesest ei ole sellised valimised mõeldamatud. KOVVS sätestab täiendavate valimiste võimaluse volikogu puuduolevate liikmete valimiseks. Samuti on KOVVS-s nähtud ette võimalus valimiste korraldamiseks enne korralisi valimisi, kui on ühinemisel moodustunud uus kohaliku omavalitsuse üksus. Ei ole üheselt selge, kas tegemist on ennetähtaegsete valimistega PS § 131 tähenduses.

PS § 131 lg 1 omab kohalike omavalitsuste puhul tähtsust kahel juhtumil: kui varem väljakuulutatud volikogude korralised valimised langevad erakorralise või sõjaseisukorra ajale või kui mõni kohaliku omavalitsuse volikogu osutub sellise seisukorra ajal tegutsemisvõimetuks.

Kui kohaliku omavalitsuse volikogude korralised valimised langeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajale, siis jäävad valimised § 131 lg 1 järgi ära.

KOVVS § 3 järgi kuulutab maavanem välja volikogu puuduolevate liikmete valimiseks täiendavad valimised, kui volikogu liikmete arv langeb alla volikogu koosseisu häälteenamuse saavutamiseks vajaliku arvu. Samalaadne nõue on sätestatud ka KOKS § 20 lg-s 9. Võib tunduda, et kuna § 131 üks eesmärke on tagada stabiilsus, siis ei oleks selle sättega vastuolus KOVVS § 3 ja KOKS § 20 lg 9 alusel täiendavate valimiste korraldamine üksikutes kohaliku omavalitsuse üksustes puudu olevate volikogu ­liikmete valimiseks erakorralise või sõjaseisukorra ajal. Selline lähenemine ei arvesta aga kohaliku omavalitsuse üksuste väga erineva suuruse ja rolliga. Valimiste korraldamisele valikuline lähenemine ei oleks mõistlik. Mõeldav oleks teha valik kahe regulatsiooni vahel. Üks võimalus oleks sätestada, et erakorralise seisukorra või sõjaseisukorra ajal on volikogu otsustusvõimeline, kui sellel on vähem liikmeid, kui on nõutav tavapärases olukorras. Teine võimalus oleks sätestada, et volikogu otsustusvõimetuks osutumise korral ei rakendata erakorralise või sõjaseisukorra ajal selles kohaliku omavalitsuse üksuses kohaliku omavalitsuse põhimõtet. Praegu tuleks aga olla seisukohal, et § 131 välistab ka täiendavad valimised.

PS § 131 lg 2 reguleerib olukorda, mis tekib, kui §-s 131 nimetatud organite volitused lõpeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajal või kolme kuu jooksul pärast erakorralise või sõjaseisukorra lõppemist. Sel juhul tuleb uued valimised välja kuulutada kolme kuu jooksul erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest. Siin peetakse valimiste väljakuulutamise all silmas valimiste väljakuulutamise otsust, mitte aga valimiste toimumise aega.

Lõige 2 peab silmas juhtumeid, kus lõikes nimetatud organite volitused lõpevad valimistähtaja möödumise tõttu. Reguleerimata on, kas kolmekuulise perioodi kestel pärast erakorralist või sõjaseisukorda saab nende organite volitusi ennetähtaegselt lõpetada ja korraldada erakorralisi valimisi. Arvestades § 131 kui terviku kehtestamise eesmärki, tuleks asuda seisukohale, et nimetatud organite volitusi ei saa lõpetada ennetähtaegselt ka kolme kuu jooksul pärast erakorralise või sõjaseisukorra lõppemist.

Ei 1920. a PS ega 1933. a PS näinud ette valimiste toimumata jätmise või edasilükkamise võimalust kaitseseisukorra ajal. Seda ei näinud ette ka kaitseseisukorra seadus. Ometi andis riigivanem 19. märtsil 1934. a viitega PS §-dele 26 ja 60 riigivanema ja Riigikogu valimiste edasilükkamise dekreedi, millega riigivanema ja Riigikogu 6. koosseisu valimised lükati edasi kuni kaitseseisukorra lõpuni. 1937. a PS § 145 sätestas esmakordselt Eesti põhikorras asjakohase regulatsiooni. Sätestati, et sõja ajal pikenevad Vabariigi Presidendi, Riigikogu koosseisu ja omavalitsuste esinduskogude volitused. Volituste pikenemise korral kuulutatakse valimised välja hiljemalt kolme kuu möödumisel demobilisatsiooni lõpu väljakuulutamisest. Kaitseseisukorra puhuks kehtestati, et kui kaitseseisukord on kuulutatud välja kogu riigis, võib Vabariigi President Riigikogu nõusolekul valimised edasi lükata kuni kaitseseisukorra lõppemiseni kogu riigis või riigi mõnes osas. Sellekohase otsuse teeb Riigikogu koosseisu enamus.