Paragrahv 163

1920. a PS sai muuta vaid rahvahääletusel. 1937. a vastu võetud PS muutmise põhiviisiks oli muutmiseelnõu Riigikogu mõlema koja kahe järjestikuse koosseisu seadusliku koosseisu heakskiit. Selle järel Vabariigi President kas kuulutas põhiseaduse muutmise seaduse välja või nõudis § 148 alusel eelnõu rahvahääletusele panemist.

Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõudes oli kolme põhiseaduse muutmise viisi asemel ette nähtud kaks. Üheks viisiks oli rahvahääletus ja teiseks Riigikogu poolt põhiseaduse muutmise seaduse vastuvõtmine. J. Raidla töögrupi eelnõu § 159 nägi samuti ette, et Riigikogu võib muuta põhiseadust, v.a selle I ja XV peatükki, kolmel lugemisel. Sealjuures pidi eelnõu olema vähemalt kolm kuud enne esimest lugemist avaldatud ning esimese ja teise lugemise vahel pidi olema vähemalt üks kuu. Põhiseaduse muutmiseks olnuks selle eelnõu järgi vajalik Riigikogu koosseisu kahekolmandikuline häälteenamus (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1155). PS eelnõus, mis avaldati 13. detsembril 1991, oli juba sätestatud: “Põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud rahvahääletusel või Riigikogu neljaviiendikulise häälteenamusega või Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu enamuse poolt” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1216–1217). Edasise menetluse käigus võeti J. Raidla töögrupi eelnõust üle PS muutmise eelnõu Riigikogus menetlemise tähtajad.

Kommenteeritavas paragrahvis fikseeritakse PS muutmise protseduuri põhialused, mida täpsustatakse PS järgnevates sätetes PS muutmise eri viiside kaupa. PS muutmiseks võib kasutada kolme viisi, mis erinevad üksteisest lõppotsustuse tegija ning nõutava häälteenamuse poolest. Ükski muutmisprotseduur ei ole seotud mingite kindlate PS osadega. Erandiks on PS I ja XV peatüki ning PSTS muutmine: sellise soovi korral peab tingimata kasutama rahvahääletust. Muudel juhtudel võib Riigikogu otsustada, millise korra ta PS muutmiseks valib  (vt ka PS § 162 komm).

PS muutmise kord erineb oluliselt seadusandlikust menetlusest. Esiteks on PS muutmise protseduur PS-s täpsemalt sätestatud kui seadusandlik protseduur (nt ei ole seadusandliku menetluse puhul PS-s fikseeritud ei seaduseelnõu lugemiste arvu ega nendevahelisi tähtaegu). Teiseks võib PS muutmiseks olla nõutav mitme põhiseadusorgani (rahvahääletusel Riigikogu ja rahvas) või kahe parlamendikoosseisu (muutmine Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt) samasisuline otsustus. Kolmandaks nähakse ette eraldi reeglid ja häälteenamuse nõuded PS muutmise viisi otsustamisel Riigikogus. Neljandaks on Riigikogus PS muutmise seaduse vastuvõtmiseks nõutav häälteenamus (PS §-d 164, 165 ja 166) suurem kui seaduste vastuvõtmiseks nõutav häälteenamus (PS § 73 ja § 104 lg 2). PS muutmise keerukus on üks PS ülimuslikkuse tagatisi.

PS § 163 lg 1 p 1 kohaselt võib PS muuta rahvahääletusega. See on loomulik, et rahvas kui kõrgeima riigivõimu kandja PS muutmise kui ühe kõige olulisema riigielu küsimuse üle otsustab. PS muutmise põhiline viis peakski olema rahvahääletus.

PS § 163 lg 1 p-ga 2 antakse võimalus muuta PS Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt. Selle muutmisviisi puhul rahvast PS muutmisse otseselt ei kaasata. Rahvas osaleb PS muutmises kaudselt, valides Riigikogu järgmise, lõppotsustust tegeva koosseisu. Seega kujunevad PS sellise muutmisviisi kasutamise korral Riigikogu järgmise koosseisu valimised ka teataval määral valikuks PS muutmise pooldajate ja vastaste vahel.

PS § 163 lg 1 p-s 3 sätestatakse PS muutmine Riigikogu poolt kiireloomulisena. Kuigi termin “kiireloomuline” viitab sellele, et selle muutmisviisi kasutamisega on võimalik PS muuta kiiresti, ei ole see päris nii. See muutmisviis võtab küll vähem aega kui teised, kuid kestab siiski vähemalt seitse kuud (esimese, teise ja kolmanda lugemise vahelised tähtajad ning jõustumisaeg). Tegelikult on PS kiireloomulise muutmise peamine erinevus teiste muutmisviisidega võrreldes see, et protsess algatatakse ning viiakse lõpule ühe parlamendikoosseisu poolt rahvast vahetult kaasamata.

PS § 163 lg 2 kohustab Riigikogu käsitlema PS muutmise seaduse eelnõu kolmel lugemisel. Seejuures nähakse PS-s ette minimaalsed ajavahemikud, mis lugemiste vahele peavad jääma. Nende nõuete eesmärk on tagada, et PS muudatusi ei tehtaks kiirustades, vaid põhjalikult kaaludes.

PS § 163 viimast nõuet, s.o PS muutmise viisi otsustamist kolmandal lugemisel on peetud problemaatiliseks eelkõige seetõttu, et PS muutmise protseduur ei ole sellisel juhul algusest lõpuni kindlaks määratud, ettenähtav, vaid jätab poliitilistele jõududele liialt manööverdamisruumi, mida PS muutmise puhul lubada ei tohiks. Seepärast on PS muutmise viisi otsustamise reegleid RKKTS 13. peatükis täpsustatud, et vähendada PS-st tulenevat ebamäärasust. PS muutmise eelnõu algatamisel peavad algatajad märkima seletuskirjas, millisel viisil nad PS muuta soovivad (RKKTS § 122 lg 3). Säte on ilmselt õigustava, mitte kohustava iseloomuga, sest PS-s antud Riigikogu otsustusõigust seadus kitsendada ei saa. RKKTS § 124 lg 2 järgi teeb Riigikogule PS muutmise viisi kohta ettepaneku põhiseaduskomisjon eelnõu kolmandaks lugemiseks. Põhiseaduskomisjon võib sealjuures algatajate soovi arvestada, aga ei pea seda tegema.