PÕHISEADUSE MUUTMINE

1. PS-ga sooviti luua stabiilne raamistik, et langetada poliitilisi valikuid riigi ja ühiskonna arengualternatiivide vahel. PS pidi selleks olema piisavalt pikaealine ka ilma muutmiseta. Nii pikaealisuse tagamiseks kui ka PS-le normihierarhias kõrgeima koha kindlustamiseks pidi PS muutmine omakorda olema piisavalt keeruline. PS muutmise sätted ongi kujundatud selliselt, et tegemist oleks võrdlemisi jäiga ehk raskesti muudetava põhiseadusega.

2. Kuigi PS stabiilsus on poliitilise ja ühiskondliku stabiilsuse tagamiseks olulise tähendusega, ei tohiks see muutuda iseseisvaks eesmärgiks. PS ning ühiskond ja poliitiline kord mõjutavad vastastikku teineteise stabiilsust. Ühiskonnas ja poliitilises korras võivad toimuda muutused, mis siiski nõuavad ka muudatusi PS-s.

3. PS muutmisena siinse peatüki tähenduses tuleb mõista PS ja PSTS teksti ümberkujundamist ehk täiendamist, asendamist või väljajätmist PS-s sätestatud menetluskorda järgides.

4. PS ei muutu paraku ainult siis, kui PS teksti kujundatakse ümber selleks kehtestatud menetlust järgides. Kuna PS teksti on võrdlemisi keeruline ümber teha, kuid samas on PS-ga loodud põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve süsteem, siis muutub PS ka tekstile kohtutes antud tõlgenduste kaudu. Samuti muutub PS seda rakendavate poliitiliste organite poolt nende praktikas antud tõlgenduste kaudu. Mõned nõnda tekkinud lahendustest (mis kinnitatakse enamasti õigustloovates aktides) saavad hiljem kinnituse ka kohtuliku tõlgenduse abil (nt Riigikontrolli pädevuse laiendamine, vt RKPJKo, 19.03.2009, 3-4-1-17-08). Mõned sellistest lahendustest tunnistatakse aga Riigikohtus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses põhiseadusvastaseks (nt PS § 75 muutmise katse, RKÜKo, 23.02.2009, 3-4-1-18-08). Mõned niisugustest lahendustest ei jõua kohtu ette hindamiseks ning omandavad vaikimisi põhiseaduspärase staatuse (nt õiguskantsleri ombudsmanipädevus kohaliku omavalitsuse üksuse asutuste üle (ÕKS § 19), KOV õigus algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus (PSJKS § 7). PS muutmine teksti muutmata kas tõlgenduse teel või praktika kaudu ei saa enamasti sündida poliitilise ja asjatundjate konsensuseta vaidlusaluse lahenduse vajalikkuses ja põhimõttelises sobivuses Eesti põhikorda. Niisugune konsensus võib mõjutada ka kohut selle üle otsustamisel, kas valitud lahendus tuleks lugeda põhiseadusega kooskõlas või vastuolus olevaks või kas selle küsimuse esitamine on üldse põhjendatud.

5. PS võib muuta, tehes muudatusi kogu teksti ulatustes või tehes üksikmuudatusi, mis puudutavad kindlat valdkonda. Eesti PS on seni muudetud üksikmuudatustena. Samas on korduvalt tehtud ettepanekuid ka kogu PS teksti ulatuslikuks, kuid siiski mitte põhikorda tervikuna muutvaks muutmiseks (vt Eesti Vabariigi põhiseaduse ekspertiisikomisjoni lõpparuanne; R. Maruste. Miks põhiseadus vajab korrastamist. Riigikogu Toimetised 22, 2010). Kui põhikord tervikuna ulatuslikke muudatusi ei vaja, siis oleks muu seas ka avaliku arutelu hajumise vältimiseks hea keskenduda PS muutmisele üksikuid teemasid puudutavate muudatuste teel.

6. PS muutmiseks on tehtud arvukaid ettepanekuid. PS muutmise eelnõu algatamiseni on neist jõudnud 23. Neist omakorda on formaalse muudatuseni jõudnud vaid viis algatust (KOV volikogu valimine neljaks aastaks, PS täiendamine seoses EL-ga liitumisega, eesti keele kaitse sätestamine preambulis, riigikaitse juhtimise korrastamine, valimisea langetamine kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel).

7. Ulatuslikema mõjuga neist muudatusest on EL-ga ühinemisest tingitu (vt PSTS komm-d). EL-ga ühinemise riigiõiguslikuks heakskiitmiseks kaaluti kaht põhimõttelist lahendust: PS põhiteksti ühinemisest tingitud muudatuste ja täienduste tegemist või PS põhiteksti muutmata jätmist ja sellele EL-ga ühinemist võimaldava eraldiseisva akti lisamist. Valituks osutus teine variant. PSTS heakskiitmisega muudeti oluliselt põhiseaduse kohaldamise tingimusi Eesti EL kuulumise ajaks, kuid mitte PS põhiteksti ennast. Riigikohtu sõnutsi tuleb PS teksti edaspidi lugeda alati koos PSTS-ga (RKPJKa, 11.05.2006, 3-4-1-3-06). Seda tõlgendust kasutades on Riigikohus PSTS toel leidnud PS § 3 lg 1 ja peatüki “Rahvas” kohta, et neisse tuleb teksti mõttes “juurde kirjutada” (RKÜKo, 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p-d 39 ja 40). Lisaks on Riigikohus leidnud, et tulenevalt toimunud muutusest saab PS tekstist kohaldada seda osa, mis ei ole EL õigusega vastuolus ning et peatub nende põhiseaduse sätete toime, mis ei ole kooskõlas EL õigusega (RKPJKa, 11.05.2006, 3-4-1-3-06). Sellele tõlgendusele tuginedes on Riigikohus leidnud, et kohaldada ei ole võimalik PS § 111 (RKPJKa, 11.05.2006, 3-4-1-3-06, p 18), teatud juhtudel ka PS § 152 lg 2 (RKPJKo, 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 30). Sisuliselt tähendab see nende sätete mittekohaldatavaks muutmist EL-i kuulumise ajaks. Sätted küll kehtivad edasi, kuid võimalus nende kohaldamiseks on peatunud. Nii PSTS kui seda puudutava Riigikohtu praktika kriitika põhineb peamiselt väitel, et enam ei ole selge, milliseid PS sätteid on muudetud ja milliseid sätteid ei saa EL-i kuulumise ajal kohaldada.

8. Euroopa Liidu edasine sügavam lõimumine ja sellega kaasnev pädevuste delegeerimine Euroopa Liidule võib teadmata tulevikus ja ebamäärastel tingimustel tuua taas kaasa vajaduse põhiseadust muuta või täiendada. Nimelt otsustas Riigikohus, et PSTS ei ole volituseks legitimeerida Euroopa Liidu lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust Euroopa Liidule (vt selle kohta RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p-d 222 ja 223).

9. Kommentaaride kirjutamise ajal oli avalikkuses taas õhus ettepanek taastada PS-s 1920. aasta ja 1933. aasta põhiseaduste eeskujul rahvaalgatuse võimalus. PS ulatuslikuma muutmise küsimuses aga paistab poliitiline ja õigusteaduslik üksmeel ning avalik arvamus olevat koondunud seisukoha ümber, et niisugust muutmist PS ei vaja.