Paragrahv 37

Üldist

Õiguse haridusele näeb ette inimõiguste ülddeklaratsiooni art 26. Põhjalikud reeglid haridusega seoses on sätestatud ka MSKÕP art-tes 13 ja 14, lapse õiguste konventsiooni art-tes 28 ja 29 (viiteid haridusele sisaldub ka teistes artiklites, nt art-s 23 seoses puudega lapse erivajadustega), puuetega inimeste õiguste konventsiooni art-s 24, PTESH art-s 17 (art 10 käsitleb lisaks õigust kutseõppele), EIÕK 1. lisaprotokolli art-s 2 ning EL põhiõiguste harta art-s 14. Haridust käsitleb ka EL toimimise lepingu XII jaotis. Eesti ei ole ratifitseerinud UNESCO 1960. aasta konventsiooni diskrimineerimise vältimise kohta hariduses.

Kõik varasemad Eesti PS-d on sisaldanud haridusega seotud norme, sätestades samamoodi nagu kehtivas PS-s näiteks koolikohustuse, õiguse tasuta haridusele, vähemusrahvuste õiguse saada emakeelset haridust ning riigi järelevalvekohustuse. PS § 37 lg-s 3 sätestatud vanemate õigus määrata lastele antava hariduse sisu varasemates PS-des ei sisaldunud.

Riigi kohustus korraldada kutseõpet on sätestatud kehtiva PS § 29 lg-s 3 (vt § 29 komm). Haridusega on seotud ka PS § 20 lg 2 p 4, mis sätestab mh, et vabaduse võib võtta ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras alaealise üle kasvatusliku järelevalve sisseseadmiseks. Viidatud sätte eeskujuks olev EIÕK art 5 lg 1 p d näeb sõnaselgelt ette võimaluse alaealise kinnipidamiseks hariduslikuks järelevalveks (vt mõiste “hariduslik järelevalve“ kohta EIKo Blokhin vs.Venemaa, 23.03.2016). PS § 38 käsitleb teaduse vabadust ning ülikoolide ja teadusasutuste autonoomiat. PS § 130 lubab erakorralise või sõjaseisukorra ajal riigi julgeoleku ja avaliku korra huvides seadusega ettenähtud juhtudel ja korras piirata õigust haridusele.

Haridus on üks olulisemaid moodsa riigi avalikke teenuseid (EIKo Ponomaryovi vs.Bulgaaria, 21.06.2011, p 55). Õigus haridusele on ise nii põhiõigus kui ka samal ajal n-ö võimestava õigusena eeldus mitmete teiste põhiõiguste teostamisele, olles seeläbi fundamentaalse tähendusega (majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 “Õigus haridusele”, p 1; EIKo Leyla Şahin vs.Türgi, 10.11.2005, p 137; Velyo Velev vs.Bulgaaria, 27.05.2014, p 33).

Haridusel on nii ühiskondlik kui ka individualistlik külg: ühelt poolt on kehtestatud koolikohustus (hariduse ühiskondlik aspekt), kuid teisalt on inimesel õigus saada (vähemasti kohustuslikus ulatuses) tasuta haridust (hariduse individualistlik aspekt).

Hariduse ühiskondlik aspekt väljendub riigi huvis haritud elanikkonna järele, mis tagaks demokraatia, ühiskonna (majandusliku jne) edendamise ning riigi elanikkonna homogeense väärtussüsteemi. Seejuures tuleb õppekavasse lülitatud teavet või teadmist edasi anda doktrinarismi vältivalt ning “objektiivsel, kriitilisel ja pluralistlikul viisil” (EIKo Folgerø jt vs.Norra 29.06.2007, p 84). Viimati öeldu hõlmab lisaks õppe sisule ka kooli keskkonna kujundamist, nt ususümbolite kasutamist klassiruumis (EIKo Lautsi jt vs.Itaalia 18.03.2011, p 63). Teisisõnu peab olema tagatud südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadus (PS § 40 lg 1). Euroopa Inimõiguste Kohtul on korduvalt tulnud tegeleda küsimusega, kas teatud õppeaine, -meetod, -keskkond vms on hariduse andmisel kooskõlas eeltoodud kriteeriumiga “objektiivsel, kriitilisel ja pluralistlikul viisil” ning austab religioosseid või filosoofilisi veendumusi, nt kohustuslik usuõpe (EIKo, Folgerø jt vs.Norra, 29.06.2007), kohustuslik seksuaalharidus (EIKo Kjeldsen jt vs.Taani, 07.12.1976), kohustuslik osalemine paraadil (EIKo Valsamis vs.Kreeka, 28.12.1996), kehaline karistamine (EIKo Campbell ja Cosans vs.Ühendkuningriik, 25.02.1982), pearäti kandmise lubatavus (EIKo Leyla Şahin vs.Türgi, 10.11.2005), religioossed sümbolid klassiruumide seintel (EIKo Lautsi vs.Itaalia, 18.11.2011), muslimi tüdruku kohustus osaleda koos poistega ühises ujumistunnist (EIKo Osmanoğlu ja Kocabaş vs.Šveits, 10.01.2017) jms.

Hariduse individualistlik aspekt väljendub isiku õiguses end arendada, et seeläbi saada ise kasu omandatud haridusest.

Haridus PS § 37 tähenduses hõlmab kõik haridustasemed, s.o nii alus- (s.o koolieelsed lasteasutused), põhi- (s.o põhikoolid), kesk- (s.o gümnaasiumid ja kutseõppeasutused) kui ka kõrghariduse (s.o ülikoolid ja rakenduskõrgkoolid), samuti on hõlmatud kutse- ja huviharidus. Sõltuvalt hariduse tasemest erinevad siiski isiku õiguse haridusele ulatus ja sellele korrespondeeruvad avaliku võimu positiivsed tegutsemiskohustused. Üldjuhul (erandiks koolieelsed lasteasutused): mida kõrgem haridustase, seda suuremad on lubatavad piirangud ja seda väiksemad avaliku võimu kohustused. Siiski tuleb silmas pidada ühiskonna arenguid. Nii on ka EIK möönnud, et riikide arenemisel “teadmistepõhise” ühiskonna suunas muutub haridus (sh kesk- ja kõrgharidus) üha tähtsamaks – üksnes baasteadmiste omandamisvõimalus on takistuseks isiksuse ja professionaalsele arengule ning mõjutab oluliselt indiviidide heaolu (EIKo Ponomaryovi vs.Bulgaaria 21.06.2011, p 57). Mõistagi peavad mis tahes õiguse haridusele piirangud olema kantud legitiimsest eesmärgist ning proportsionaalsed.

Hariduse omandamise õigust on lubatud piirata, eelkõige haridussüsteemi efektiivse toimimise ning riigi arengu tagamiseks. Riik võib teha valiku, eriti kõrgematel hariduse astmetel, kellele võimaldada asuda õppima mingis kindlas õppeasutuses. Kutsekool või ülikool ei ole kohustatud vastu võtma kõiki soovijaid, kui see seaks ohtu kvaliteetse hariduse andmise. Samuti ei ole riik kohustatud võimaldama lõputut hariduse omandamist. Näiteks on riigil õigus üliõpilane tasuta õppekohalt eksmatrikuleerida, kui ta nominaalaja jooksul ei suuda õpinguid lõpetada. Finantskaalutlused ning ülikooli efektiivse funktsioneerimise vajadus võivad olla piisavaks õigustuseks. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on lubatud üliõpilase eksmatrikuleerimine ülikoolist petmise tõttu isegi juhul, kui üliõpilane kaotab sellega võimaluse uuesti ülikooliharidust omandama asuda (EIKo Sulak vs.Türgi, 17.01.1996).

Lõige 1

PS § 37 lg 1 esimene lause näeb ette igaühe õiguse haridusele, s.o õigustatud subjektiks olemine ei sõltu inimese rahvusest, soost, kodakondsusest vms. Mitmetes riikides (sh Euroopas) on siiski kehtestatud erireegleid sõltuvalt õpilase kodakondsusest või riigis viibimise seaduslikust alusest, nähes ette näiteks välismaalaste kohustuse tasuda omandatava hariduse eest. USA Ülemkohus jõudis 1982. a järeldusele, et ebaseaduslikult riigis viibivate välismaalaste kohustus maksta õppemaksu on vastuolus konstitutsiooni 14. parandusega, s.o võrdse kohtlemise klausliga (Plyler vs.Doe (457 U.S. 202)). EIK on möönnud, et haridus on kallis avalik teenus, mistõttu põhimõtteliselt on mõeldav hariduse kui avaliku teenuse eest tasu võtta inimestelt, kes ei ole panustanud maksude ja/või töötasu läbi riigi sotsiaalsüsteemi (nagu välismaalaste puhul on sageli tegu). Siiski on kohus hoidunud abstraktselt seisukoha võtmisest, millal on selline erinev kohtlemine kooskõlas EIÕK-ga. Konkreetset situatsiooni analüüsides ja kõiki asjaolusid arvesse võttes (avaldajad ei sisenenud riiki ebaseaduslikult, nad tegid endast kõik, et oma viibimist seadustada, nad rääkisid vabalt bulgaaria keelt jne) leidis EIK, et Bulgaaria eksis EIÕK vastu, nõudes avaldajatelt keskhariduse omandamise eest tasu (vt EIKo Ponomaryovi vs.Bulgaaria, 21.06.2011).

EL õigusega on kehtestatud teatud reeglid teise liikmesriigi territooriumil töötava EL kodaniku laste hariduse omandamisele (määrus nr 492/2011 5. aprillist 2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires) ning õpingute ja koolitusega seotud sätteid sisaldab ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ 29. aprillist 2009, mis käsitleb EL kodanike ja nende perekonnaliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil, ja nõukogu direktiiv 2003/109/EÜ 25. novembrist 2003 pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta. Kuigi EL pädevus hariduse valdkonnas on piiratud, on Euroopa Kohus küllaltki ulatuslikult sekkunud liikmesriikide tegemistesse kõnealuses valdkonnas. Kohtupraktikas on käsitletud juurdepääsu haridusele nii füüsilises mõttes õigusega elada sihtliikmesriigis (nt kohtuasi 293/83 Françoise Gravier vs.Ville de Liège; C-413/99 Baumbast ja R. vs.Secretary of State for the Home Department; C-480/08 Maria Teixeira vs.London Borough of Lambeth ja Secretary of State for the Home Department) kui ka majanduslikus mõttes, nt seonduvalt õigusega sotsiaaltoetustele või sisseastumis- vms tasu maksmisega (nt kohtuasi 152/82 Forcheri vs.Belgia; vrd C-158/07 Jacqueline Förster vs.Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep). Mõistagi on seejuures tuginetud olulises osas võrdse kohtlemise argumendile (nt kohtuasi C-73/08 Nicolas Bressol jt ja Céline Chaverot jt vs.Gouvernement de la Communauté française).

Õigus haridusele on igaühel sõltumata tema erivajadustest (vt ka nt EIK otsus vastuvõetamatuse kohta Ozan Barış Sanlisoy, 08.11.2016). Tänapäeva haridusõigus lähtub kaasava hariduse põhimõttest, s.o erivajadustega lapsed peaksid ideaalis õppima koos nn tavalastega (vt PGS § 46 jj). Tegelikuks rakendumiseks eeldab see aga olulisi riigi positiivseid samme alates õpetajate väljaõppest ja piisavast arvust, lõpetades ruumide füüsilise kohandamise ja meditsiiniteenuste vajalikul määral kättesaadavusega koolis. Mõistliku põhjuseta puudega inimese õppetööle mittelubamine vaatamata edukalt sooritatud sisseastumiseksamitele on tema diskrimineerimine (EIKo Çam vs.Türgi, 23.02.2016).

Õigus haridusele on kahtlemata ka kinnistes asutustes viibivatel inimestel (vt nt Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitus REC(2006)2 “Euroopa vanglareeglistik“, p 28.1 jj; ÜRO standard miinimumreeglid kinnipeetavate kohtlemiseks (Nelson Mandela reeglid), p 104). EIK on siiski hoidunud riikidele kohustuse panemisest vanglates haridust anda; kui kool on aga loodud, peavad keeldumisalused juurdepääsust haridusele olema eesmärgipärased ja proportsionaalsed (vt EIKo Epistatu vs.Rumeenia, 24.09.2013, p 62 jj; Velyo Velev vs.Bulgaaria, 27.05.2014, p 34).

PS § 37 lg 1 teine lause näeb ette inimese põhikohustuse õppida: õppimine on kooliealistel lastel seadusega määratud ulatuses kohustuslik. Normis sätestatud seadusereservatsioonist tulenevalt peab seadusandja määrama põhikohustuse sisu, st selle, mis ulatuses on õpe lastele üldhariduskoolis kohustuslik, nii laste vanuse (s.o kooliealisuse) kui ka õppe sisu (s.o õppimise ulatuse) mõttes.

Vanuse kohta sätestab PGS, et koolikohustuslik on Eestis inimene (lisaks Eesti kodanikule välisriigi kodakondsusega või määratlemata kodakondsusega isik, v.a Eesti Vabariiki akrediteeritud välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni esindaja laps, kelle elukoht on Eestis), kes on saanud enne käimasoleva aasta 1. oktoobrit seitsmeaastaseks, kuni põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni (PGS § 9 lg 2; teiste riikide kohta vt nt EIKo Ponomaryovi vs.Bulgaaria 21.06.2011, p 37). Arvestades alushariduse kasvavat olulisust võrdsete võimaluste tagamisel elus edasijõudmisel, arutatakse rahvusvahelisel tasandil üha enam ka lasteaia kohustuslikuks muutmist paar aastat enne kooli (nt OECD, PISA in Focus – 2014/06). Arvestades põhiõiguste ja riigi kaitsekohustuste koostoimet, ei ole see ka Eestis PS järgi välistatud, kuigi PS § 37 lg 1 viitab kohustuslikkuse osas sõnaselgelt üksnes koolile. Küll eeldab lasteaia osaliselt kohustuslikuks muutmine seda, et samamoodi kui põhikool peaks kohustuslik lasteaiaharidus olema tasuta.

Kohustusliku õppe sisu kohta sätestab HaS § 15 esimene lause, et põhiharidus on riigi haridusstandardiga ettenähtud kohustuslik üldharidusmiinimum. HaS § 2 lg 6 järgi on riigi haridusstandard igale haridustasemele kehtestatavate nõuete kogum, mis esitatakse riiklikes õppekavades. Õppekavad on täpsemalt reguleeritud PGS §-s 15 jj, kus muu hulgas on riikliku õppekava sisu täpsem kehtestamine seadusega sätestatud raamides delegeeritud Vabariigi Valitsusele. Rahvusvahelise õppekava alusel toimuva õppe puhul ei pea kool ega kooli pidaja lähtuma PGS-s sätestatust.

Koolikohustuse kehtestamisel võib riik kehtestada kohustuse käia koolis, keelates koduõppe, mis on ajendatud vanemate soovist ise oma lapsi õpetada oma usulistest või filosoofilistest veendumustest lähtudes. Koolis käimise kohustus on oluline, kuna lisaks teadmiste edasiandmisele on koolil ka inimese ühiskonda integreerimise ülesanne (vt EIKo Konrad jt vs.Saksamaa, 11.09.2006).

Õigus haridusele ega koolikohustus ei välista distsiplinaarmeetmete kasutamist õpilase suhtes, sh koolikohustusliku õpilase ajutist õppetööst eemaldamist ja koolist väljaheitmist, et tagada kehtestatud reeglitest kinnipidamine (vt EIKo Ali vs.Ühendkuningriik, 11.01.2011, p 54 ja seal toodud viited varasematele lahenditele).

Seadusandja poolt koolikohustuse kui põhikohustuse määratlemise tagajärjeks on, et kohustusliku õppe ulatuses peab õppimine (PS § 37 lg 1 esimeses lauses sätestatud õigus haridusele) olema riigi ja kohaliku omavalitsuse üldhariduskoolides PS järgi õppemaksuta. Teisisõnu, põhikohustuse (nii vanuse kui ka õppe sisu) sisustamise kaudu määratakse tasuta hariduse saamise põhiõiguse miinimum – põhikohustus õppida ja põhiõigus õppida tasuta käivad PS §-st 37 tulenevalt käsikäes. Inimese nõudeõigus tasuta haridusele sõltub põhikohustuse mahust. Kõnealune tasu küsimise keeld hõlmab siiski vaid riigi- ja munitsipaalkoole ega puuduta erakoole.

Millised teenused (lisaks kitsalt õpetamisele ka näiteks pikapäevarühmas osalemine, logopeedi või psühholoogi abi, koolitoit, huviringid jne) ja asjad (õpikud, töövihikud, spordivahendid, kohustuslik kirjandus jne) peavad üldhariduse andmisel olema riigi- ja munitsipaalkoolides tasuta, see sõltub esiteks nende seotusest õppekavaga, milles sisaldub see teave, mille omandamist riik lapselt nõuab. Teiseks peab “õppemaksuta” sisustamisel ja tasulisuse piiride määramisel arvestama laste kaitse põhimõttega (PS § 27 lg 4, § 28 lg 4), hariduse kui ühiskonna jätkusuutlikkuse tagamise vahendi olulisusega, sotsiaalriigi printsiibiga (sh sellest tuleneva võrdsete võimaluste tagamise ideega, PS § 10) ja võrdsuspõhiõigusega (PS § 12). Kolmandaks peab seadusandja silmas pidama tänast Eesti õiguslikku ja sotsiaalset olustikku. Vaid kõigi eeltoodud põhimõtetega arvestamine kindlustab põhiõiguse haridusele reaalsuses ning aitab tagada seda, et lapse elukoht ja/või sotsiaalne päritolu ei saaks määravaks lapse tulevikuväljavaadetes ning et ei taastoodetaks sotsiaalset ebavõrdsust. Oma kohustusi saab avalik võim teatud ulatuses piirata PS-st tulenevale vanemate ja perekonna kasvatamis- ja hoolitsuskohustusele tuginedes (PS § 27 lg-d 3 ja 5).

Kuna tasuta peab PS-st tulenevalt olema koolikohustuslik haridus, siis lubab PS võtta tasu lapse lasteaias vms koolieelses lasteasutuses käimise eest (nii sealse hariduse andmise kui ka toidu, õppevahendite, ürituste jms eest). Arvestades siiski asjaolu, et lasteaial on oluline lapsehoiu funktsioon (lisaks hariduse andmisele), on lasteaiakoha võimaldamine, sh selle majanduslik juurdepääsetavus oluline meede töö ja pereelu ühitamisel ning lapsevanemate (eeskätt naiste) võrdse kohtlemise edendamisel ühiskonnas. Lasteaia osaliselt kohustuslikuks muutmise kohta vt komm 15.

Rahvusvahelised lepingud näevad ette riigi kohustuse tagada tasuta alg- ja keskharidus. Tasuta kõrg- ja/või kutseharidust peab riik üksnes edendama või järk-järgult sisse seadma.

Lõiked 2 ja 5

PS § 37 lg 2 esimene lause sätestab, et hariduse kättesaadavaks tegemise eesmärgil peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal pidama vajalikul arvul õppeasutusi. Viidatud kohustus ei hõlma mitte üksnes üldhariduskoole, vaid ka kutse- jms koole.

Norm ei ütle konkreetsemalt seda, mida taoline “ülalpidamise” tagamise kohustus tähendab, st kas see hõlmab üksnes õppeasutuse sisu (s.o selles toimuvat õpet) või ka õppeasutuse füüsilist vormi (s.o piltlikult majakarpi), ning kas PS eeldab, et õppeasutus oleks avaliku võimu otseses omandis (s.o tegu on riigi- või munitsipaalkooliga) või piisab normide täitmiseks sellest, et avalikul võimul on osalus kooli pidavas eraisikus või üksnes rahastab õppeasutusi. Riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustused kooli ülalpidamisel võiks ilmselt olla täidetud ka erakooli loomise ja finantseerimise läbi, kui kehtivad seadused annavad taolisele erakoolile n-ö sama taustsüsteemi, mis on sätestatud riigi- ja munitsipaalkooli puhul. Teisisõnu, õpilase seisukohalt ei oleks põhimõttelist vahet, millise õigusliku vormiga koolis ta õpib (nt õppemaksu küsimus, kooli vastuvõtmise ja väljaarvamise võimalused, õppe sisu jne). Lubamatu on siiski avaliku võimu poolt erakooli loomine, kui selle eesmärgiks on vältida riigi- ja munitsipaalkoolidele kehtestatud nõuete laienemist (nt nõuded õppekeelele vms). Selline lähenemine on vastuolus PS mõttega.

Loodavaid õppeasutusi peab olema “vajalikul arvul“. Nii näiteks kohustab KELS kohalikku omavalitsust tagama kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Arvestades Eestis kehtivat vanemahüvitise süsteemi ja seda, et alushariduse andmist peetakse ka rahvusvaheliselt üha olulisemaks võrdsete võimaluste tagamiseks, on selline seadusesäte igati põhjendatud. Seega võib kohalik omavalitsus reguleerida üksnes lasteaeda vastuvõtmise menetluslikku korda, kuid materiaalseid tingimusi võrreldes seaduses sätestatuga kehtestada ei või – lasteaiakohti peab olema piisaval arvul (RKPJKo 19.03.2014, 3-4-1-66-13; 19.03.2014, 3-4-1-63-13). Ka kohustusliku tasuta hariduse ulatuses peab igale koolikohustuslikule lapsele olema tagatud koolikoht. Võimalus naasta tasuta kohustuslikku haridust pakkuvasse kooli peab säilima isegi juhul, kui vanem langetab esmalt valiku erakooli kasuks.

Riigi ja kohaliku omavalitsuse poolt kättesaadavaks tehtav haridus peab olema kvaliteetne ja võimaldama iga inimese võimete parimalt mõeldavat väljaarendamist. Hariduse kvaliteedi kohta kasutab EIK märksõna “efektiivne”, mis tähendab, et isikul peab olema omandatud haridusest võimalik saada kasu selle ametliku tunnustamise kaudu (nt EIKo Folgerø jt vs. Norra, 29.06.2007, p 84). Välismaal omandatud kõrghariduse tunnustamise küsimust on EIK analüüsinud art-st 8 tuleneva eraelu kaitse riivena (EIKo Şahin Kuş vs.Türgi, 07.06.2016).

Rahvusvahelisel tasandil (vt ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 “Õigus haridusele”, p 6) on riigi kohustusi kvaliteetse hariduse tagamisel kirjeldatud nelja kriteeriumi kaudu (s.o neli A-d, silmas pidades ingliskeelseid termineid):

Koolivõrgu kujundamisel ei ole esmatähtis, et igas asustusüksuses paikneks kool, kuid otsus konkreetse kooli asukoha (sh sulgemise) kohta kui kaalutlusotsus peab põhinema kõikide oluliste asjaolude põhjalikul analüüsil: finantsmajanduslikud kaalutlused, sh mitte üksnes kulud konkreetse kooli ülalpidamiseks, vaid ka nt vanematele kooli sulgemisega kaasnevad kulud lapse saatmisel kaugemal asuvasse kooli jms; pakutava hariduse kvaliteet; demograafilised näitajad; koolitee pikkus ja korraldus; kooli roll kohalikus elulaadis jne (vt nt TrtHKo 07.03.2012, nr 3-11-2982). Koolitranspordi, õpilaskodude, õppetoetuste jms meetmete kaudu tuleb igaühe õigus kvaliteetsele haridusele tagada reaalsuses. Siiski tuleb lisada, et õppeasutuste kui organite liitmisega ei pea iseenesest igal juhul kaasnema muutused tegevuskohas, õpetajate arvus jms (vt nt RKHKm 06.08.2015, 3-3-1-44-15).

Riigi kaitsekohustus laieneb ka eraõppeasutustele, kelle suhtes peab riik kehtestama teatud kvaliteedinõuded ning nende nõuete järgimist kontrollima. Seejuures kui erasektor ei garanteeri piisaval hulgal haridusasutuste, sealhulgas kõrgkoolide olemasolu või ei ole tagatud hariduse omandamise võimalus mingis valdkonnas, peab riik vastavaid õppeasutusi ise ülal pidama.

Kvaliteetne haridus tähendab lisaks kõigele eeltoodule ka seda, et koolil on kohustus tagada õpilaste elu, tervis ja heaolu. Selline positiivne kaitsekohustus tekib eeskätt juhtudel, kui kool teab või peab teadma tegelikust otsesest ohust inimese elule või tervisele ning kooli võimuses on võtta meetmeid, mis mõistlikult eeldades seda riski väldiks. Näiteks ootamatu lumetormi korral peab kool teavitama õpilasi koju viivat õpilasbussi koolitundide varasemast lõppemisest (vt EIKo Ilbeyi Kemaloğlu ja Meriye Kemaloğlu vs.Türgi, 10.04.2012) või vältimaks võimalikku vägivalda peab avalik võim võtma järelevalvemeetmeid, et koolisööklast ei viidaks välja nugasid ja et kooli lähiümbrus oleks turvaline (vt EIKo Kayak vs.Türgi, 10.07.2012). Koolis turvalisuse tagamist reguleerivad Eestis PGS §-d 44 ja 45, kuid alused lapse suhtes jõu kasutamiseks tulenevad LasteKS §-st 24 (vt ka A. Soo. Karistusõiguslik hädakaitse ja hädaseisund põhiõiguste piiramise alusena koolides ning nende suhestumine 1. jaanuaril 2016 jõustuva lastekaitseseaduse § 24 lõikega 3. – Juridica 2015, nr 6, lk 418–426). 

Nii PS § 37 lg 1 kui ka lg 2 kohustuse adressaatideks on nii riik kui ka kohalik omavalitsus koos, st tegu on riigi ja kohaliku omavalitsuse kaasvastutusalaga (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 53). Juhtiv roll (kvaliteetse) hariduse garanteerimisel lasub siiski riigil, kes peab ühest küljest vastava regulatsiooni abil n-ö ennetavalt, kuid teisalt ka järelevalvet teostades (PS § 37 lg 5) reaktiivselt tagama kõigile Eesti territooriumil elavatele isikutele kvaliteetse hariduse kättesaadavuse. Seetõttu on näiteks hariduse sisu ning riigi- ja munitsipaalharidusasutuste keelekasutus riigielu, mitte kohaliku elu küsimus. Seega ei saa kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusele viidates nende üle omatahtsi otsustada (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 25).

Õiguskantsler on teravalt kritiseerinud PGS-s sätestatud lähenemist, mis esmapilgul näib selgelt jaotavat ülesanded riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel (lihtsustatult: riik tegeleb hariduse sisuga, kohalik omavalitsus vormiga, tagades koolivõrgu olemasolu) hariduspõhiõiguse tagamisel, kuid koostoimes rahastamisega ei taga tasuta kvaliteetset ühtluskooli põhimõtetest lähtuvat põhiharidust võrdselt kõigile (vt Õiguskantsleri ettekanne nr 1 “Põhihariduse korralduse põhiseaduspärasusest”, 26.08.2015).

PS § 37 lg 2 teise lause järgi võib seaduse alusel avada ja pidada ka erakoole. Sarnane õigus on omaks võetud EIÕK tõlgendamise praktikas (EIKo Verein Gemeinsam Lernen vs.Austria, 06.09.1995). Kui erakool osutab teenust vabatahtlikult, st ilma riigi või kohaliku omavalitsuse ees võetud kohustuseta, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta haridusteenuse pakkumisel avalikku ülesannet (RKHKo 19.06.2014, 3-3-1-19-14, p 12). Erakoolina tegutsemise eeldusena võib kehtestada loareservatsiooni, sh asjakohased kvaliteedinõuded õppekavale, ja teha järelevalvet erakooli tegevuse üle (PS § 37 lg 5), sest riigil on kohustus tagada efektiivne ja tasakaalustatud haridus. Seejuures on erakoolidega seonduva reguleerimine (sh rahastamist puudutav) riigi, mitte kohaliku omavalitsuse ülesanne (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14, p 54).

PS kohaselt ei ole riik kohustatud subsideerima erakoole, sealhulgas vähemusrahvuste ega ka teatud religioonil vms vanemate tõekspidamistele tuginevaid õppeasutusi. Kui aga riik erakoole subsideerib (s.o võtab endale vabatahtlikult vastava ülesande), ei tohi seda teha diskrimineerivatel alustel (majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste komitee üldine kommentaar nr 13 “Õigus haridusele”, p 54; vrd ka ÜRO Inimõiguste Komitee otsus Waldman vs.Kanada, § 10.6 – vaid katoliiklike koolide toetamine diskrimineerib muude vähemuste õppeasutusi). Riik võib olla kohustatud erakoole rahastama vaid juhul, kui riik ise vastavat haridusteenust ei paku (nt erivajadustega lastele) ja sisuliselt täidab erakool avalikku ülesannet. Küll ei saa riik kohustada kohalikku omavalitsust erakoole rahastama, jättes riikliku kohustuse täitmiseks vajalikud vahendid eraldamata (RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14; RKHKo 21.05.2015, 3-3-1-84-14; 12.01.2016, 3-3-1-41-15; 17.02.2016, 3-3-1-38-15). Vähemusrahvuste õigust asutada erakoole on rõhutatud ka ENRKR art-s 13.

Lõige 3

PS § 37 lg 3 sätestab, et lapse hariduse valikul on otsustav sõna vanematel. Kuigi PS kasutab sõna “vanemad”, tuleb selle all mõelda kõiki seaduslikke esindajaid. Kui võrrelda seda normi EIÕK lisaprotokolli 1 art-ga 2, siis tagab PS § 37 lg 3 selgelt laiema õiguse vanematele oma lapse haridusega seonduva üle otsustamisel. Nimelt piirab EIÕK vanemate otsustava sõna õiguse üksnes vanemate usuliste ja filosoofiliste veendumustega. Nii näiteks on ka Euroopa Inimõiguste Kohus kinnitanud, et sättes kasutatud mõiste “usulised ja filosoofilised veendumused” ei hõlma vanemate lingvistilisi eelistusi (vt EIKo asjas “relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” vs.Belgia, 23.07.1968). Kõnealune PS § 37 lg-st 3 tulenev vanemate õigus põhistab ka vanema subjektiivset kohtukaebeõigust lapse haridust puudutavates küsimustes (nt TrtRnKm 3-11-2982; RKHKm 23.02.2016, 3-3-1-66-15, p 13).

Vanematel on üldjuhul õigus otsustada, milliste maailmavaateliste tõekspidamiste järgi, missuguseid meetodeid kasutades jne lapsele haridust antakse. EIK praktika kohaselt on vanematel näiteks õigus otsustada selle üle, kas ja kuidas last hariduse andmise käigus karistada tohib (EIKo Campbell ja Cosans vs.Ühendkuningriik, 25.02.1982). Vanemate õigused ei ole siiski piiramatud, kuigi PS kasutab sõna “otsustav”. Vanematel on otsustusõigus teatud raamides. Näiteks ei saa vanemad otsustada, et lapsele haridust üldse ei anta, sest PS kehtestab koolikohustuse. Samuti ei ole vanematel õigust nõuda, et riik tagaks vanemate soovide kohase hariduse (vt ka EIKo Lautsi jt vs.Itaalia 18.03.2011, p 61) või et nende lapse haridusest oleks religiooni ja filosoofiaga seotud teemad täiesti välja jäetud (EIKo Folgerø jt vs.Norra, p 89). Kui vanemad soovivad lapsele teistsugust haridust anda, kui riigi või kohalike omavalitsuste haridusasutustes pakutakse, on neil õigus laps erakooli paigutada, mitte aga nõuda õpetamismeetodite muutmist või nende tõekspidamistele vastava erakooli rahastamist. Vt ka komm-d 6 ja 34.

Lõige 4

Paragrahvi 37 lg 4 esimese lause kohaselt on igaühel õigus saada õpetust eesti keeles. Viidatud sätte teisest lausest järeldub, et vähemustele on muukeelne õpetus garanteeritud juhul, kui vähemusrahvuse õppeasutus valib selle keele õppekeeleks.

Eeltoodud normidest nähtub, et riik ei ole PS kohaselt kohustatud pakkuma haridust muus keeles kui eesti keeles või ülal pidama vähemusrahvuse õppeasutusi (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 26). Viimast rõhutab ka ENRKR art 13 lg 2 (vrd aga EIKo Küpros vs. Türgi, 10.05.2001, kus EIK pidas inimõiguste rikkumiseks kreekakeelsete keskkoolide sulgemist Küprose põhjaosas). Samas tuleb arvestada, et haridus on oluline vahend rahvusliku identiteedi säilitamisel ja kujundamisel. Kui ainult eestikeelne haridus muutub faktiliselt vähemuse sundassimileerimise vahendiks, võib eksisteerida vastuolu PS §-ga 49.

Kuigi nii põhikoolis kui gümnaasiumis on põhiliseks õppekeeleks eesti keel, on sellest reeglist siiski erandid.

Esiteks, põhikoolis, s.o kohustusliku hariduse ulatuses on õppekeele valik (sh venekeelne õpe) munitsipaalkoolide osas kohaliku omavalitsuse volikogu ning riigikoolide osas haridus- ja teadusministri otsustada (PGS § 21 lg 2).

Teiseks, gümnaasiumide osas on muukeelne õpe samuti võimalik, kuid loa selliseks erandiks üldreeglist (s.o eestikeelsest õppest) annab Vabariigi Valitsus valla- või linnavolikogu taotluse alusel, kes omakorda lähtub kooli hoolekogu arengukavale tuginevast ettepanekust (PGS § 21 lg 3). Erandi tegemisel peab Vabariigi Valitsus kaaluma eelkõige neid erandlikke ja olulisi asjaolusid, mis puudutavad konkreetse omavalitsuse, kogukonna (sh õpilaste ja nende vanemate põhiõigusi) ja kooli vajadusi ning valimisolekut eestikeelsele õppele üleminekuks; pelgalt ettevalmistusaja kestuse põhjal ei või siiski teha järeldust, et konkreetses koolis on ülemineku eeldused täidetud (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p-d 30–33). Üldine poliitiline suundumus on anda kõnealust luba väga erandlikel juhtudel (2011. a anti luba kasutada vene õppekeelt gümnaasiumitasemel üksnes kahele täiskasvanute gümnaasiumile ning saksa gümnaasiumile anti luba kakskeelseks õppeks). Sellise praktika deklareeritud eesmärk on kaitsta riigikeelt, suurendada sotsiaalset sidusust ning tõsta muukeelsete noorte konkurentsivõimet, s.o lihtsustada õpingute jätkamist eestikeelses ülikoolis ja edaspidist töö leidmist.

Üleminek venekeelselt gümnaasiumiõppelt eestikeelsele õppele (mida Riigikohus on nimetanud “ülekaalukas avalikuks huviks“ – RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 30) toimus järkjärgult alates 2007. a. Sellekohane otsustus sisaldus juba 1993. a vastu võetud PGS-s, nähes ette ülemineku aastatel 1993–2000. 1997. a vastu võetud muudatusega seda tähtaega pikendati kuni 2007. a. Ka pärast eestikeelsele õppele üleminekut jääb õpe gümnaasiumiastmes sisuliselt siiski kakskeelseks, st vähemalt 60% eesti ja 40% vene keeles.

Koolis või klassis, kus õppekeel ei ole eesti keel, on eesti keele õpe 1. klassist alates kohustuslik ning kool peab tagama niisuguses koolis või klassis eesti keele õppe korraldamise tasemel, mis võimaldaks põhikooli lõpetajatel jätkata õpinguid eesti õppekeelega õppeasutuses (PGS § 21 lg 4).

Arvestades asjaoludega, et kohustusliku hariduse ulatuses on vene keeles õppimise võimalused avaramad; et põhiharidust omandavatele õpilastele, kelle emakeel ei ole õppekeel, on oma emakeele õppimiseks ja rahvuskultuuri tundmaõppimiseks loodud erikord (PGS § 21 lg-d 5–6); et vene keele ja kirjanduse tundide arv võrreldes eesti keelele ülemineku eelsega ei vähene ja on võrdne eesti õppekeelega koolide eesti keele ja kirjanduse kursuste arvuga; et riik on teinud rohkelt pingutusi (koolitused, rahalised toetused, metoodikate ja õppevara väljatöötamised jms), tagamaks sujuva ülemineku eestikeelsele õppele ja õppekvaliteedi säilimise ning et vene keele ja kultuuri õpet saab kool süvendada ka valikainete arvel, ei peaks eelduslikult gümnaasiumiastmes eesti keelele üleminek seadma ohtu isiku õigust haridusele (PS § 37) ning õigust säilitada rahvuskuuluvus (PS § 49).

Euroopa Nõukogu tasandil on vastu võetud mitmeid akte, mis käsitlevad romade õigust haridusele. Ka EIK-l on korduvalt tulnud tegeleda selle teemaga, silmas pidades eeskätt romade diskrimineerivat segregeerimist, nt Tšehhis laialt levinud praktika saata roma lapsi õppima koolidesse lugemisraskustega lastele (EIKo D. H. jt vs.Tšehhi, 13.11.2007), Kreekas keeldumine roma laste kooli registreerimisest ning seejärel segregeerimine eraldi klassidesse eraldi hoones (EIKo Sampanis jt vs.Kreeka, 05.06.2008), Horvaatias roma laste eraldamine üksnes roma lastele mõeldud klassidesse tulenevalt nende halvast horvaatia keele oskusest (EIKo Oršuš jt vs.Horvaatia, 16.03.2010).