Paragrahv 104

Kommenteeritava paragrahvi esimese lõike järgi sätestab seaduste vastuvõtmise korra Riigikogu kodukorra seadus. See tähendab, et kuigi seadusloome ja Riigikogu tegevuse põhiseaduslikud raamid tulenevad peaasjalikult põhiseaduse VII peatükist, tuleb seaduste menetlemise täpsem protseduur sätestada Riigikogu kodukorra seaduses. PS § 104 lg 1 viitab küll üksnes seadustele, kuid kehtiv RKKTS reguleerib ka Riigikogu teiste aktide vastuvõtmise korda.

PS § 104 lg-s 1 viidatakse Riigikogu kodukorra seadusele, kuid kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punktis 6 kahele seadusele: Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele (kahele seadusele viitab ka PS § 69). Kahte akti eristas juba 1937. a põhiseadus. Toona lähtuti sellest, et Riigikogu kodukord on Riigikogu siseakt, millel puudub parlamendiväline mõju, Riigikogu töökorra seadus seevastu aga õigusnorme sisaldav akt, millega reguleeriti parlamendiväliste subjektide õigusi ja kohustusi Riigikogus, selle kodades ja organites ning Riigikogu, selle kodade ja organite suhtes (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. Tallinn, 2012, lk 19–20). Toetudes kehtivale põhiseadusele, võeti 1992. a vastu eraldi Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus. Alates 2007. a asendab neid seadusi aga üks seadus – Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Tegemist ei ole siiski põhiseadusvastase olukorraga. PS § 104 eesmärk ei ole tingimata kahe eraldi seaduse – Riigikogu kodukorra seaduse ja töökorra seaduse – olemasolu, vaid tagada, et kõik Riigikogu töökorraldust ja menetlust ning Riigikogu liikmete õigusi ja kohustusi reguleerivad normid sisalduksid seaduses, mille vastuvõtmiseks ja muutmiseks on nõutav Riigikogu koosseisu häälteenamus.

Parlamendi reservatsiooni põhimõtte kohaselt peab parlament otsustama kõik olulised küsimused (PS § 3). Seejuures on oluliste küsimuste hulgas neid küsimusi, mis on omakorda kaalukamad (nn tuumikküsimused). Need küsimused peab Riigikogu otsustama koosseisu häälteenamusega. Tegemist on põhiseaduse n-ö käepikendusega ning PS § 104 lg 2 p-d 1–17 loetlevad need valdkonnad, mida tuleb riigi põhikorra seisukohast pidada olulisimateks küsimusteks (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 46).

PS § 104 lg 2 kontekstis ei ole probleemsed need juhtumid, kui Riigikogu võtab vastu mõne p-des 1–17 loetletud nimetust kandva seaduse ja teeb seda koosseisu häälteenamusega. Riigikohus ei piirdu siiski üksnes selle kontrollimisega, kas vastavat pealkirja (p-d 1–17) kandev seadus on vastu võetud Riigikogu koosseisu häälteenamusega, vaid ta analüüsib ka seda, kas teiste valdkondade seadustes sätestatud üksikud õigusnormid kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse või mitte (RKPJKo 30.12.1997, 3-4-1-1-08, p IV; 27.02.2015, 3-4-1-54-14; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15). Nimetatud praktika on tingitud eeskätt sellest, et põhiseaduse kohaselt on lubatav ka konstitutsioonilisi õigusnorme sätestada muus seaduses kui üksnes PS § 104 lg 2 p-des 1–17 loetletud seadustes, kui see on Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud ega ole vastuolus õigusselgusega (RKÜKo 08.06.2009, 3-3-1-7-08, p 30). Sellest tulenevalt tuleb leida kriteerium, mille alusel hinnata, kas õigusnorm on PS § 104 lg 2 mõttes konstitutsiooniline või on tegemist lihtõigusnormiga PS § 73 mõttes. Riigikohtu praktika kohaselt võib järeldada, et selleks kriteeriumiks on õigusnormi peamine reguleerimisese. Kui õigusnorm on olemuslikult mõeldud peamiselt reguleerima PS § 104 lg 2 p-des 1–17 sätestatud valdkondi, on tegemist konstitutsioonilise õigusnormiga (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p IV; 27.02.2015, 3-4-1-54-14, p 51; RKÜKm 26.06.2014, 3-2-1-153-13, p 72; RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 46). Riigikohtu värskemast praktikast võib järeldada, et kahtluse korral tuleb vaieldavas olukorras küsida, kas reguleeritavat küsimust saab PS § 104 lg 2 p-de 1–17 mõttes pidada riigi põhikorra seisukohast olulisimaks küsimuseks (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 46). Kui tegemist pole riigi põhikorra seisukohast olulisima küsimusega, ei kuulu selle küsimuse lahendamine ka olemuslikult PS § 104 lg 2 p-des 1–17 sätestatud seaduste reguleerimisesemesse. Igat üksikjuhtumit tuleb hinnata eraldi.

Häälteenamusnõude järgimine on seaduse formaalse põhiseaduspärasuse eeldusi. Samas ei ole põhiseadusega kooskõlas koosseisu häälteenamuse nõude rakendamine seaduste puhul, mis põhiseaduse kohaselt seda ei vaja. Seaduse vastuvõtmiseks või muutmiseks kõrgendatud häälteenamuse nõudmine n-ö igaks juhuks eirab PS §-s 73 sätestatut, kuna selle järgi on Riigikogu aktide vastuvõtmiseks tarvis poolthäälte enamust, kui põhiseadus ei näe ette teisiti.

Riigikogu koosseisu häälteenamus tähendab, et seaduseelnõu poolt hääletab üle poole Riigikogu koosseisust, st vähemalt 51 Riigikogu liiget (vt PSRS § 3 lg 6 p 4). Riigikogu koosseisu häälteenamust nõuab põhiseadus veel §-des 76, 85, 97, 101, 103, 129, 138, 145, 153 ja 165 sätestatud juhtudel.

1920. a põhiseaduses ei olnud PS §-ga 104 analoogset sätet ning puudus eraldi seadusandluse peatükk. Ka 1937. a põhiseadus ei sisaldanud seadusandluse peatükki ega loetelu seadustest, mis nõuavad vastuvõtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust, kuid selles oli loetelu aktidest (§ 99 lg 2 p-d 1–13), mida ei tohtinud kehtestada ega muuta Vabariigi Presidendi dekreediga. Nii J. Adamsi töögrupi kui ka J. Raidla töögrupi poolt Põhiseaduse Assambleele esitatud põhiseaduse eelnõus ei olnud samuti sätet, mis lugenuks üles vastuvõtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust nõudvad seadused. J. Raidla töögrupi eelnõus oli analoogne loetelu paragrahvis, mis käsitles piiranguid Vabariigi Presidendi dekreediõigusele. Paragrahv koosnes 14 punktist ning lisati Põhiseaduse Assamblees arutatavasse eelnõusse, kuid alles menetluse lõppfaasis otsustati nimetatud loetelu viia paragrahvi, kus pidid sisalduma Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastuvõetavad ja muudetavad seadused.

Kommenteeritava paragrahvi lõikega 2 seotud probleemid saab jagada kaheks. Esiteks küsimused, mis puudutavad kõiki lõike 2 punkte – loetelu olemust ja loetelus nimetatud seaduste suhet nn lihtseadustesse, ning teiseks lõike 2 p-de 14 (kohtukorralduse seadus ja kohtumenetluse seadused) ja 15 (välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused) tõlgendamisega seonduvad küsimused. Käesolevates kommentaarides on võimalik esitada põhimõtted ja suunised praktikas tekkivate küsimuste lahendamiseks, kuid PS § 104 lg 2 kohaldatavust tuleb igal üksikjuhtumil eraldi hinnata.

PS § 104 lg 2 loetleb valdkonnad, kuhu kuuluvate seaduste vastuvõtmise ja muutmise eeldus on Riigikogu tavapärasest suurem toetus. Punktide 1–17 näol on tegemist valdkonnapõhise loeteluga, mitte seaduste pealkirjade ammendava nimekirjaga. Sätte taotlusena võib siiski näha ka seda, et nimetatud valdkondi reguleerivad normid oleksid õigusselguse huvides koondatud eraldi seadustesse. Ka Riigikohus on oma lahendites pidanud õigeks niisugust lähenemist (vt RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-11/94, p V; RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98; RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 30; RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 17). Punktides 1–17 loetletud valdkondadesse kuuluvaid seadusi on praktikas hakatud nimetama konstitutsioonilisteks seadusteks seetõttu, et need võetakse vastu erikorras – Riigikogu koosseisu häälteenamusega – ning nende kehtestamine, muutmine ja tühistamine Vabariigi Presidendi seadlusega on erinevalt lihtseadustest välistatud (PS § 110). Punktid 1–17 on sõnastatud erinevalt. Nii viitavad punktid 1–13, 16 ja 17 konkreetsetele seadustele (seaduste nimetustele), punkt 14 sisaldab viidet nii ühele seadusele (kohtukorralduse seadus) kui ka ühte valdkonda kuuluvatele seadustele (kohtumenetluse seadused) ning punktis 15 kasutatakse konstruktsiooni “välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused”, mis osutab sellele, et kõik seadused (olenemata nende nimetusest või ka valdkonnast), mis sisaldavad välis- või siselaenuga tekkivat kohustust või riigile tekkivat varalist kohustust, tuleb vastu võtta Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Punktides 1–3, 5, 8, 10–13 ja 16 nimetatud seadused on selliste nimetustega Eesti kehtivas õiguses. Punktis 4 viidatud kohaliku omavalitsuse valimise seaduse asemel on Riigikogu võtnud vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse. Samuti, nagu viidatud kommentaaris 2, kehtib PS § 104 lg 2 p-s 6 nimetatud Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse asemel Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Punktis 9 nimetatud Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise seadust kehtivas õiguses ei ole, presidendi ja valitsusliikme kriminaalvastutusele võtmist reguleerib kriminaalmenetluse seadustik, mis nõuab vastuvõtmiseks ja muutmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust tulenevalt PS § 104 lg 2 p-st 14 (tegemist on kohtumenetluse seadusega). Rahuaja riigikaitse seaduse ja sõjaaja riigikaitse seaduse asemel on Riigikogu võtnud vastu riigikaitseseaduse. Hindamaks, kas norm kuulub oma olemuselt konstitutsioonilisse seadusesse, tuleb selgitada, kas see reguleerib mõnda lõikes 2 loetletud valdkonda või sellesse kuuluvat küsimust.

Praktikas on kerkinud küsimus, kas konstitutsioonilistes seadustes on lubatud viidata lihtseadustele, mis võivad sisaldada regulatsioone või definitsioone, mida konstitutsioonilises seaduses ei ole otstarbekas taasesitada. Riigikohtu varasem praktika selles küsimuses lubas erinevaid tõlgendusi. 5. veebruari 1998. a otsuses asjas nr 3-4-1-1-98 leidis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete reguleerimine lihtseadustega on põhiseadusvastane, samuti ei ole konstitutsioonilistes seadustes lubatud viited lihtseadustele ega delegatsioonid täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse. Üks tõlgendusviis lubas seda seisukohta mõista nii, et lihtseadustele viitamine või delegatsiooninormide sätestamine konstitutsioonilises seaduses ei ole üldse lubatud. Teistsuguse tõlgenduse kohaselt oleksid viitenormid siiski lubatud, kuid üksnes siis, kui vastava küsimuse reguleerimine ei ole olemuslikult konstitutsioonilise seaduse reguleerimisese. Viimast tõlgendust toetavad ka Riigikohtu viimase aja seisukohad. Riigikohtu halduskolleegium märkis 20. oktoobri 2008. a otsuses asjas nr 3-3-1-42-08, et kui küsimus ei kuulu konstitutsioonilise seaduse spetsiifilisse reguleerimisalasse, on viited lihtseadustele lubatavad. See kehtib ka juhtudel, kui konstitutsioonilises seaduses pole mõistlik korrata lihtseaduses sätestatut ning kordamata jätmise tõttu ei kannata õigusselgus. Kolleegium viitas, et sagedased on juhtumid, kus teadlikult ja paratamatult kasutatakse konstitutsioonilises seaduses teiste seaduste (lihtseaduste) mõisteaparatuuri. Näiteks on kodakondsuse seaduses mainitud kodakondsuse saamise tingimusena registreeritud elukohta, pidades silmas registreeritud elukohta rahvastikuregistri seaduse mõttes (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 14). Riigikohtu üldkogu on leidnud, et olukord, kus seosed konstitutsiooniliste ja lihtseaduste vahel üldse puuduvad, ei oleks otstarbekas ega ka põhiseaduslikult nõutav. Vastupidi, niisugune lähenemine võib üldkogu arvates kaasa tuua PS § 104 lg-s 2 sätestatud Riigikogu koosseisu häälteenamuse nõude muutumise erandist reegliks. See võib omakorda viia varjatult kvooruminõude kehtestamiseni, mille PS § 70 esimene lause on jätnud Riigikogu enda reguleerida. Üldkogu asus tema menetluses olnud asjas seisukohale, et mõistete “maksuhaldur” ja “maksukohustuslane“ defineerimine ei kuulu olemuslikult kohtumenetluse seaduste reguleerimisesemesse ning seetõttu ei pea neid definitsioone kehtestavad sätted olema vastu võetud PS § 104 lg-s 2 nõutava Riigikogu koosseisu häälteenamusega (RKÜKo 09.04.2013, 3-3-1-82-12, p-d 31 ja 32).

PS § 104 lg-s 2 loetletud valdkondade, mida tuleb reguleerida konstitutsiooniliste seadustega, piiritlemiseks peab punkte 1–17 tõlgendama, võttes appi põhiseaduse teised sätted.

PS § 104 lg 2 p-s 1 nimetatud seaduse reguleerimisala hõlmab kõiki Eesti kodakondsusega seotud küsimusi. PS § 8 lg 5 kohaselt sätestab kodakondsuse seadus Eesti kodakondsuse saamise, kaotamise ja taastamise tingimused ning korra.

PS § 104 lg 2 p-d 2, 3 ja 4 hõlmavad Riigikogu, Vabariigi Presidendi ja kohaliku omavalitsuse esinduskogu valimisi reguleerivaid norme (vt ka PS § 58,   § 60 lg 5, § 79 lg 8, § 156). Seadusandja peab koosseisu häälteenamusega kehtestama nii valimistsensused, valimisringkondade moodustamise alused kui ka valimiskorralduse. Riigikohus on näiteks leidnud, et Riigikogu liikmelt nõutava riigikeele oskuse taseme kirjelduse saab kehtestada üksnes Riigikogu valimise seadusega. Kohus sedastas: “Riigikogu valimise seadus on ainus seadus, mis peab reguleerima Riigikogu valimistega seonduvat. On ebaloogiline ja ka vastuolus Põhiseaduse mõttega, et Riigikogu valimise seadusega reguleeritakse küll valimiste organisatsioonilisi ja tehnilisi küsimusi, kuid jäetakse käsitlemata valimistsensuse sisu.” (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p III.) Analoogiliselt väljendus Riigikohus ka kohaliku omavalitsuse volikogu esinduskogu valimiste kohta (vt viidatud lahendi p IV).

Lähtudes sellest, et PS § 104 lg 2 kohaselt kuuluvad valimisküsimused konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisalasse, tuleb asuda seisukohale, et ka Euroopa Parlamendi valimise seadus vajab vastuvõtmiseks ja muutmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust. Põhiseaduse koostamise ajal ei olnud Euroopa Parlamendi valimine ning vastava seaduse kuulumine kommenteeritavasse loetellu aktuaalne, kuna Eesti ei olnud alustanud EL-ga liitumisläbirääkimisi. Riigikohtu üldkogu on leidnud 1. juulil 2010 tehtud otsuses asjas nr 3-4-1-33-09, et Euroopa Parlamendi valimistega, nagu ka Riigikogu valimiste ja rahvahääletusega (PS § 56), teostab rahvas riigivõimu: “Arvestades PS § 3 lg-t 1, mille kohaselt teostatakse riigivõimu ka Euroopa Liidu õiguse (st Eesti poolt heakskiidetud aluslepingute ja nendega kooskõlas oleva teisese õiguse) alusel, ja PS § 1 lg-s 1 sisalduvat põhimõtet, tuleb põhiseaduse III peatükki “Rahvas” ja PS § 56 tõlgendada üldkogu hinnangul selliselt, et ka Euroopa Parlamendi valimistel osalemisega teostab rahvas kõrgeimat riigivõimu. Sellest peatükist tulenevad ka Eesti kodanike põhiõigused hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.”

Punkti 5 järgi peavad konstitutsioonilises seaduses olema rahvahääletust reguleerivad normid. PS § 106 lg 2 kohaselt sätestab rahvahääletuse seadus rahvahääletuse korra. Rahvahääletuse kord osutatud sätte mõttes hõlmab rahvahääletuse algatamist, hääletamisõiguse piiranguid (analoogiliselt valimistsensustega – vt komm 13), agitatsiooni tegemise põhimõtteid ning hääletamise ja hääletamistulemuse selgitamise korda.

Punkti 6 ehk Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse kohta vt komm 2.

Punkti 7 kohaselt tuleb Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikmete tasu sätestada konstitutsioonilises seaduses. See tähendab, et Riigikogu peab koosseisu häälteenamusega võtma vastu seaduse või seadused, millega reguleeritakse tasu suurus ning selle maksmise alused ja kord (vt ka PS § 75). Riigikogu liikme tasuga seonduvat on Riigikohtu üldkogu selgitanud 23. veebruari 2009. a otsuses asjas nr 3-4-1-18-08 (vt iseäranis p-d 22 ja 23). Kehtivas õiguses reguleerib presidendi ja Riigikogu liikmete ametipalka kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadus, presidendi muid ametihüvesid Vabariigi Presidendi ametihüve seadus ning Riigikogu liikmete muid sotsiaalseid tagatisi Riigikogu liikme staatuse seadus.

Lõike 2 punkti 8 kohaselt on Vabariigi Valitsuse tegevust reguleeriv seadus konstitutsiooniline seadus. Vabariigi Valitsuse seaduse reguleerimiseseme piiritlemisel on oluline, kas see peab põhiseaduse kohaselt reguleerima üksnes valitsust ja tema sisemist töökorraldust puudutavaid küsimusi (nn kitsas käsitlus) või hõlmab see endas ka haldusorganisatsiooni käsitletavaid õigusnorme (nt haldusorganisatsiooni ülesehitus ja korraldus, valitsusasutuste moodustamine ja toimimine) (nn avar käsitlus). Senise praktika järgi on Vabariigi Valitsuse seaduses sisaldanud nii kabineti tegevust puudutavaid kui ka täitevvõimu organisatsiooni reguleerivaid küsimusi. Vastus esitatud küsimusele sõltub sellest, kas haldusorganisatsiooni puudutav kuulub riigi põhikorra seisukohast olulisimate riigielu küsimuste hulka või mitte (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 46). Siiski on esitatud küsimusele abstraktsel kujul vastamine raske, kuna vastus sõltub konkreetse õigusnormi reguleerimisesemest ja toimest, sest haldusorganisatsiooni puudutav võib sisaldada endas ka sätteid, mis ei ole vahetult PS VI peatükist tulenev.

Lõike 2 punkti 9 kohaselt tuleb konstitutsioonilise seadusega reguleerida Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise alused ja kord. Kuni 2004. a 1. juulini, kui jõustus kriminaalmenetluse seadustik, kehtis Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikme kohtulikule vastutusele võtmise korra seadus (RT I 1995, 83, 1441; 2000, 35, 222). Kohtulikule vastutusele võtmisena on seni praktikas käsitatud kriminaalvastutusele võtmist PS §-de 85 ja 101 mõttes, st süüdistuse esitamist, samuti teatavate kriminaalmenetlustoimingute tegemist.

Punkt 10 nõuab vähemusrahvuse mõiste ning kultuuriautonoomia teostamise tingimuste ja korra sätestamist konstitutsioonilises seaduses (vt ka PS § 50).

Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punkti 11 kohaselt ei tule Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võtta mitte iga aasta kohta koostatavat riigi kõigi tulude ja kulude eelarvet (vt PS §-d 115, 116, 118 ja 119), vaid riigieelarve koostamise ja vastuvõtmise korda sätestav seadus (nn riigieelarve baasseadus) (vt PS § 117).

Punktid 12 ja 13 nõuavad kahe põhiseadusliku institutsiooni – Eesti Panga ja Riigikontrolli – ülesannete, ülesehituse ja töökorralduse reguleerimist konstitutsioonilise seadusega (vt ka PS §-d 112 ja 137). Samas tuleb juhtida tähelepanu, et põhiseadusorganite Vabariigi President ja õiguskantsler tegevuse korraldust sätestava seaduse vastuvõtmist Riigikogu koosseisu häälteenamusega kommenteeritav säte ette ei näe. Vabariigi Presidendi töökorraldust reguleeriva seaduse olemasolu vajalikkus ja lubatavus oli pikka aega vaieldav (vt selle vaidlusega seonduvalt nt RKPJKo 13.06.1994, III-4/1-4/94 ning RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98 ja sellele lisatud eriarvamus), kuid 17. aprillil 2001 võttis Riigikogu vastu Vabariigi Presidendi töökorra seaduse, milles muu hulgas on ette nähtud juhud, millal president ei saa ajutiselt täita oma ülesandeid (vt PS § 83 lg 1). Õiguskantsleri puhul näeb PS § 144 ette, et seaduses tuleb sätestada tema õiguslik seisund ja tema kantselei töökorraldus.

Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 p-de 16 ja 17 järgi on konstitutsioonilise seaduse reguleerimisese erakorralise seisukorra korraldus, sh erakorralise seisukorra ajal isikute õiguste ja vabaduste piiramise ning neile kohustuste panemise alused ja kord (vt ka PS §-d 129 ja 130), ning riigikaitse korraldus rahuajal ja sõjaajal, sh sõjaseisukorra ajal isikute õiguste ja vabaduste piiramise ning neile kohustuste panemise alused ja kord (vt ka PS § 126 lg 1 ja § 130). Rõhutada tuleb, et teisi riigikaitset puudutavaid ja PS X peatükis mainitud seadusi (nt PS § 124 ja § 126 lg 2) kommenteeritav säte konstitutsiooniliseks ei pea ning neid küsimusi reguleerivate normide vastuvõtmiseks ega muutmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust tarvis ei ole.

Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punkti 14 kohaselt tuleb Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võtta kohtukorralduse seadus ja kohtumenetluse seadused. Kohtukorralduse seadusena tuleb mõista seadust, kus sisalduvad normid, mis reguleerivad kohtusüsteemi. Enne 2002. a kehtisid paralleelselt kohtukorraldust reguleeriv kohtute seadus ning kohtuteenistust reguleeriv kohtuniku staatuse seadus. Alates 2002. aastast kehtib Eestis kohtute seadus, mis sisaldab mõlema valdkonna sätteid.

Kohtumenetluse seadustega on olukord keerulisem, kuna kohtumenetluse mõiste on laiem kui kohtukorraldus ning praktikas tekib küsimus, kas kõiki norme, mis vähimalgi määral puutuvad kohtumenetlusse või on sellega seotud, tuleb käsitleda kohtumenetluslike normidena. Üks võimalus on tõlgendada kohtumenetluse seadustena üksnes neid norme, mis sisalduvad tsiviil- ja halduskohtumenetlust, kriminaalmenetlust ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust reguleerivates seadustes (seadustikes). Teine võimalus on käsitada, lähtudes normi reguleerimisesemest, kohtumenetluse seadusena kõiki kohtumenetlust reguleerivaid norme, sõltumata sellest, millises seaduses need paiknevad.

Kohtumenetlust reguleerivad normid võib ühe liigituse kohaselt jagada kolme gruppi. Esimese grupi moodustavad normid, mis reguleerivad kohtusse pöördumist, see tähendab õigust, korda ning piiranguid. Näiteks on kohtumenetluslik norm, mis määrab kindlaks tingimused, mida isik peab nii halduskohtusse kaebuse kui ka hagi esitamiseks täitma. Teise gruppi kuuluvad normid, mis reguleerivad asja menetlust kohtus. Näiteks kuulub sellesse gruppi säte, mis reguleerib eelmenetlust, asja läbivaatamist, kohtulahendeid, otsuse teatavakstegemist ja jõustamist, edasikaebamist. Kolmanda grupi moodustavad normid, mis reguleerivad kohtu pädevust PS § 146 alusel õigusemõistmise ülesande täitmisel. Siin tuleb arvestada, et kui kohtule pannakse seadusega talle mitteomane funktsioon (st tegemist pole õigusemõistmisega PS § 146 mõttes), siis selle funktsiooni andmine kohtule ei pea ilmtingimata toimuma kohtumenetluse seadusega PS § 104 lg 2 p 14 mõttes. Näiteks ei ole registriasjad õigusemõistmine PS § 146 tähenduses. Samas on vaieldav, kas kohut võib koormata lihtseaduse alusel ülesannetega, mis ei kuulu PS § 146 kohaselt tema põhifunktsiooni hulka. Tegemist võib olla riigi põhikorra seisukohast olulisimate riigielu küsimustega, mida reguleerivad seadused võivad vastuvõtmiseks või muutmiseks nõuda Riigikogu koosseisu häälteenamust (RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 46), sest õigusemõistmine on demokraatliku riigi alustala ja selle toimimist ei tohi kahjustada. Selline oht esineb, kui kõrvaliste ülesannete tõttu ei saa kohus tegeleda oma põhifunktsiooni ehk õigusemõistmisega. Lisaks võib arutleda, kas on olemas ka neljas grupp normide näol, mis reguleerivad kohtuotsuste täitmist, sest kohtuotsuste täitmist puudutavatel normidel on otsene mõju kohtumenetluse eesmärgile – inimeste võimalusele oma õigusi kaitsta. Siin tuleb lähtuda eespool pakutud lahendusest, mille kohaselt tuleb nõutav häälteenamus tuvastada konkreetse normi sisu ja mõju hindamise kaudu. Asjakohaseks näiteks on TMS, mis seaduse nimetuse järgi kuuluks neljandasse gruppi ning seetõttu nõuaks TMS muutmine Riigikogu koosseisu häälteenamust. Selline lähenemine ei ole aga õige. Pigem tuleb hinnata seaduse muutmise seaduse eelnõus sisalduvaid norme ja analüüsida nende normide seost kohtumenetlusega.

Punkti 14 tõlgendamisel tuleb arvestada Riigikohtu praktikat. 8. juuni 2009. aasta lahendis asjas nr 3-4-1-7-08 tõi Riigikohtu üldkogu välja, et riigihangete seadust ega selle reguleerimiseset ei ole nimetatud PS § 104 lg 2 loetelus ning selle vastuvõtmiseks ei ole vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Kuna seadus sisaldas halduskohtumenetluse erisusi riigihankevaidluste lahendamisel, võeti riigihangete seadus PS § 104 lg 2 p 14 kohaselt vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Riigikohus leidis, et formaalselt on Riigikogu toiminud PS-ga kooskõlas olevalt. Samas viitas üldkogu, et selguse huvides tuleks eelistada, et sarnane regulatsioon paikneks vahetult kohtumenetlust reguleerivas õigusaktis (viidatud lahendi p 30). 17. juuli 2009. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-6-09 analüüsis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium riigilõivuseaduse § 56 lg 18¹ põhiseaduslikkust. Ringkonnakohus oli jätnud sätte kohaldamata selle põhiseadusvastasuse tõttu, viidates ühtlasi, et kuna riigilõivu tasumist määruskaebuse esitamisel halduskohtumenetluses käsitatakse kohtumenetluse küsimusena PS § 104 lg 2 p 14 mõttes, ei ole võimalik seda reguleerida teistes seadustes kui halduskohtumenetluse seadustikus. Riigikohus aga, toetudes oma hilisemale praktikale (sh lahendile asjas nr 3-4-1-7-08), leidis, et kui lihtseadusega reguleeritakse kohtumenetluse valdkonda kuuluvat küsimust ja eelnõu lõpphääletusel hääletas seaduse vastuvõtmise poolt Riigikogu koosseisu enamus, siis on PS § 104 lg 2 p-st 14 tulenev menetluslik nõue täidetud. Tegelikult tuleks praktikas niisugust lähenemisviisi vältida, kuna selle tulemusel kujuneb olukord, kus Riigikogu koosseisu häälteenamuse nõue ei ole enam erand, vaid reegel. Seega tuleb eelistada lahendust, mille kohaselt lihtseadusega seotud kohtumenetluslik norm lisatakse vastavalt TsMS-i, KrMS-i, HKMS-i või PSJKS-i.

Riigikohtu üldkogu leidis 26. aprilli 2016. a otsuses asjas nr 3-2-1-40-15, et riigi õigusabi osutava advokaadi sõidukulude tõendamise ja hüvitamise küsimust ei pea Riigikogu otsustama koosseisu häälteenamusega, kuna see ei kuulu olemuslikult PS § 104 lg 2 p 14 reguleerimisalasse (p-d 45–46). Riigikohtu arutluskäigust võib järeldada, et küsimus ei kuulu kohtumenetluse seaduse reguleerimisalasse, kui tegemist ei ole riigi põhikorra seisukohast olulisima riigielu küsimusega. Seda, kas mingi küsimus kuulub kohtumenetluse seaduse reguleerimisalasse ehk kas konkreetsel juhul on tegemist riigi põhikorra seisukohast olulisima riigielu küsimusega, saab hinnata lähtudes järgmistest kriteeriumidest: 1) kas küsimus on puutumuses riigi põhikorraga; 2) kas tegemist on olulisima ehk väga kaaluka riigielu küsimusega. Kui need kaks tingimust on täidetud, tuleb küsimus otsustada Riigikogu koosseisu häälteenamusega.

KAS § 50 lg 2 sätestas, et kui krediidiasutus ei ole täitnud Finantsinspektsiooni ettekirjutust kutsuda tagasi krediidiasutuse juht, on Finantsinspektsioonil õigus nõuda tagasikutsumist kohtu poolt. Riigikohus asus seisukohale, et tegemist on TsMS § 475 lg 2 mõttes hagita asjaga. TsMS § 475 lg 2 kohaselt võib kohus lisaks TsMS § 475 lg-s 1 loetletud hagita asjadele läbi vaadata hagita menetluses ka teisi asju, mis seadusega on antud kohtu pädevusse ja mida ei saa läbi vaadata hagimenetluses. Riigikohus pidas selleks eriseaduseks KAS § 50 lg 2 ja märkis, et terviklik õigusnorm kujuneb TsMS § 475 lg 2 ja KAS § 50 lg 2 koostoimes. Sellest järeldas Riigikohus, et KAS § 50 lg 2 on kohtumenetluse seadus (RKPJKo 27.02.2015, 3-4-1-54-14, p 51). Seega, kui kohtumenetluse seadus lubab eriseadusega hõlmata asja kohtuasjana ja eriseadusel määratleda selle protsessuaalne vorm, tuleb seda eriseadust samuti käsitada kohtumenetluse seadusena.

KAS § 106 sätestas, et kohus võib Finantsinspektsiooni avalduse alusel tunnistada õigusaktidega vastuolus oleva krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu või juhatuse otsuse kehtetuks. Selle sätte alusel esitas Finantsinspektsioon maakohtusse hagi. Riigikohus märkis, et KAS § 106 määratles krediidiasutuse üldkoosoleku, nõukogu ja juhatuse otsuse kehtetuks tunnistamise alused ning nõudeõigust omava isiku (s.o Finantsinspektsioon), mistõttu ei ole tegemist kohtumenetluse normiga (RKÜKo 01.07.2015, 3-4-1-20-15, p 47 jj). Seega ei tule õigusnormi, mis sätestab materiaalõigusliku nõude aluse ja nõudeõigusliku isiku, käsitada kohtumenetluse seadusena PS § 104 lg 2 p 14 mõttes.

Lepingulise esindaja kulude hüvitamisele piirmäära kehtestamine kui kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamise küsimus on kohtumenetluse valdkonda reguleeriv seadus ja kuulub seetõttu PS § 104 lg 2 p 14 reguleerimisesemesse (RKÜKo 26.06.2014, 3-2-1-153-13, p 74).

Õigusnorm, mis reguleerib määruskaebuse esitamist, on kohtumenetluse säte ja kuulub PS § 104 lg 2 p-s 14 nimetatud konstitutsioonilise seaduse reguleerimisalasse (RKÜKo 09.04.2013, 3-3-1-82-12, p 29).

Kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punkt 15 sätestab, et Riigikogu koosseisu häälteenamus on vajalik seaduste puhul, mis puutuvad välis- ja siselaenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse. Kuigi 1995–2004 kehtis Eesti Vabariigile välislaenude võtmise ja välislaenulepingutele riigigarantiide andmise seadus (RT I 1995, 31, 387; 2003, 13, 69), ei ole PS § 104 lg 2 p 15 eesmärk kohustada seadusandjat võtma vastu välis- ja siselaene ning riigile muude varaliste kohustuste võtmist reguleerivat seadust, vaid tagada koosseisu häälteenamuse nõue eelnõude puhul (olenemata valdkonnast), millega Eesti riigile tekivad varalised kohustused PS § 104 lg 2 p 15 mõttes. Seega tuleb sätte kohaldamisel hinnata, mida tähendavad välis- ja siselaen ning riigile varalise kohustuse võtmine ning kas sõnadel “puutuvad seadused” on eritähendus.

Mõiste “riigi varaline kohustus” on vaja määratleda seetõttu, et laia käsituse kohaselt võivad mis tahes seaduse rakendamisega olla seotud kulutused. Seega ei tule varalise kohustuse võtmist mõista mitte kui tegelikult ülesande täitmisega kaasnevaid kulutusi, vaid kui tahtlikku riiklikku akti, mille esmaseks või oluliseks sihiks on võtta mõni varaline kohustus (vt Eesti Vabariigi põhiseaduse ekspertiisikomisjoni lõpparuanne. Põhiseaduse IV peatükk “Riigikogu”). Probleemile viitas ka õiguskantsler 16. märtsil 2000 Riigikogule peetud ettekandes. Õiguskantsler pidas vajalikuks, et Riigikogu annaks seadusega varalise kohustuse legaaldefinitsiooni. Hetkel sellist legaaldefinitsiooni ei ole. Täpse definitsiooni olemasolu muudaks PS § 104 lg 2 p 15 rakendamise hõlpsamaks, kuna eksisteeriks kindlam lähtekoht. Samas on võimalik tuletada varalise kohustuse mõiste ka põhiseaduse tõlgendamisega. Riigi varaline kohustus üldmõistena tähendab rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogumit, mis toob kaasa muutusi riigi rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste struktuuris (vt õiguskantsleri 12.03.2012 taotlus nr 8 Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu art 4 lg 4 põhiseadusele vastavuse kohta, punkt 74). Põhiseadus kasutab varalise kohustuse mõistet kolmes kohas: § 65 p-s 10, § 121 p-s 4 ja kommenteeritavas sättes. Lisaks kasutatakse PS § 106 lg-s 1 terminit “rahalised kohustused”. PS § 65 p 10 kohaselt otsustab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise, PS § 121 p 4 järgi peab Riigikogu ratifitseerima ja denonsseerima Eesti Vabariigi lepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale sõjalisi või varalisi kohustusi. Viidatud kolm sätet on omavahel mõisteliselt seotud, st varalise kohustuse mõistet sisustades tuleb vaadelda neid põhiseaduse sätteid koos. Kuna PS § 104 lg 2 näol on tegemist sättega, mis sisaldab erandit poolthäälte enamuse nõudest (PS § 73), siis tuleb ka selle punktis 15 kasutatud varalise kohustuse mõistet sisustada kitsamalt. Varaline kohustus kommenteeritava punkti tähenduses on seega samuti rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste kogum, mis toob kaasa muutusi riigi rahaliselt hinnatavate õiguste ja kohustuste struktuuris, kuid sellel kohustusel on teatav eripära.

Esiteks on varaline kohustus PS § 104 lg 2 p 15 mõttes enamasti riigieelarve väline, st riigile tekib uus, planeerimata lisakohustus. Sellist tõlgendust toetab Põhiseaduse Assambleele esitatud J. Raidla töögrupi eelnõu § 106, mis käsitles piiranguid Vabariigi Presidendi dekreediõigusele, kuid milles sisaldunud loetelu viidi assamblee arutelude käigus kommenteeritavasse paragrahvi. Nimetatud eelnõu §-s 106 olid loetletud seadused, mida president ei saanud dekreediga kehtestada ega muuta, punktis 14 viidati konkreetselt nendele, millega võetakse rahalisi kohustusi (analoogselt kommenteeritava paragrahvi lõike 2 punktiga 15). Erinevalt kommenteeritavast sättest oli J. Raidla töögrupi eelnõu § 106 p 14 sõnastus täpsem – mainiti rahalisi kohustusi, mis tingivad riigieelarves uute kulusummade sissevõtmist. Varaline kohustus PS § 104 lg 2 p 15 mõttes peab seega olema kohustus, mis mõjutab Riigikogu võimalust vabalt riigieelarvelisi valikuid teha. Kuna riigieelarve vastuvõtmine on üks parlamendi suveräänsuse elemente (vt ka PS § 115 komm-d), siis on oluline, et Riigikogul säiliks riigieelarvet vastu võttes võimalus vabalt otsuseid teha. Kuna riigile võetavad varalised kohustused võivad seda vabadust piirata, siis on selliste kohustuste võtmise eelduseks Riigikogu koosseisu enamuse toetus (vrd RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p-d 138, 139 ja 151).
Teiseks tuleb hinnata võetava varalise kohustuse tüüpi. Varaline kohustus PS § 104 lg 2 p 15 mõttes on näiteks garantii, laen ja sissemakse finantsstabiilsust tagavasse rahvusvahelisse fondi. Tegemist ei ole ammendava loeteluga.
Kolmandaks tuleb silmas pidada, et varaline kohustus PS § 104 lg 2 p 15 mõttes peab olema eelnõus sisalduv keskne kohustus, st eelnõu peab olema suunatud varalise kohustuse võtmisele. Näiteks kui liitutakse rahvusvahelise konventsiooniga, mille eesmärk on kaitsta keskkonda, ja sellega kaasneb liikmemaks, siis liikmemaks ei ole selle eelnõu keskne kohustus. Samas kui niisuguse liikmemaksu maht ja iseloom sarnaneb pigem suure sissemaksega fondi, tuleb seda liikmemaksu käsitada varalise kohustusena PS § 104 lg 2 p 15 mõttes. Ei ole võimalik (ega mõistlik) määratleda piirsummat, mille ületamisel on tegemist varalise kohustusega kommenteeritava sätte mõttes.

PS § 104 lg 2 p-st 15 tulenevat Riigikogu koosseisu häälteenamuse vajalikkust tuleb hinnata juhtumipõhiselt eespool toodud printsiipe arvestades. Niisugusele järeldusele kallutab ka kommenteeritava punkti sõnastus, milles üldiselt viidatakse “varalistesse kohustustesse puutuvatele seadustele”, mitte ühele või mitmele konkreetsele seadusele. Selles väljendub põhiseadusandja tahe kohaldada Riigikogu koosseisu häälteenamuse nõuet igale seadusele (sh ka välislepingut puudutavale seadusele), millega kaasneb varaline kohustus punkti 15 mõttes. Võrreldes teiste lõike 2 punktidega on punkt 15 erinev, kuna Riigikogu koosseisu häälteenamuse vajalikkust tuleb hinnata mitte lähtuvalt seaduseelnõuga reguleeritavast valdkonnast, vaid konkreetse varalise kohustuse olemasolust.

PS-s on lisaks varalistele kohustustele mainitud ka siselaene, välislaene ja riigilaene. Need on samuti varalised kohustused, täpsemalt varalise kohustuse eriliigid.

Praktikas kerkib ka küsimus, kui laialt tõlgendada PS § 104 lg 2 p 15 kontekstis sõnu “puutuvad seadused”. Näiteks võttis Riigikogu 8. augustil 2012 vastu Euroopa Liidu toimimise lepingu muudatuse ratifitseerimise seaduse. Seaduse sisu on Euroopa Liidu toimimise lepingu muudatus, mis võeti vastu Euroopa Ülemkogu 25. märtsi 2011. a otsusega ning millega muudetakse lepingu art 136 seoses stabiilsusmehhanismiga liikmesriikide jaoks, mille rahaühik on euro. Ülemkogu otsusega lisatakse ELTL art-sse 136 lg 3, mille kohaselt liikmesriigid, mille rahaühik on euro, võivad luua stabiilsusmehhanismi, mis võetakse kasutusele, kui see on kogu euroala stabiilsuse tagamiseks hädavajalik. Mehhanismi alusel mis tahes vajaliku finantsabi andmine toimub rangetel tingimustel. Lepingu muudatuse tekst ise seega varalist kohustust ei sisalda, vaid ainult loob võimaluse stabiilsusmehhanismi loomiseks. Seega sellise sisuga seaduseelnõu ei vaja vastuvõtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust. Seadus, mis ei sisalda varalist kohustust ennast, vaid ainult viitab võimalusele, et tulevikus lepitakse varaline kohustus kokku, ei vaja vastuvõtmiseks Riigikogu koosseisu häälteenamust. Selline tõlgendus lähtub muu hulgas põhimõttest, et PS § 104 lg 2 näol on tegemist erandiga tavalisest poolthäälte enamuse reeglist (PS § 73), mistõttu tuleb seda tõlgendada kitsalt.

Kuna varalisi kohustusi võtab riik enamasti rahvusvaheliste lepingutega, siis kerkib esile küsimus, milline on PS § 104 lg 2 mõju välislepingutele laiemalt. Välislepingud saab jagada kaheks. Esiteks välislepingud, mida ei ole tarvis Riigikogus ratifitseerida, vaid mille sõlmib VäSS § 8 lg 1 p 7 kohaselt Vabariigi Valitsus. Teiseks välislepingud, mille peab Riigikogu ratifitseerima. Teise gruppi kuuluvad välislepingud on loetletud PS §-s 121. PS § 121 p 1 järgi peab Riigikogu ratifitseerima need välislepingud, mis muudavad riigipiire, ning tulenevalt PS § 122 lg-st 2 on selliste lepingute ratifitseerimiseks vajalik Riigikogu koosseisu kahekolmandikuline häälteenamus (poolt hääletab vähemalt kaks kolmandikku Riigikogu koosseisust ehk vähemalt 68 Riigikogu liiget, vt PSRS § 3 lg 6 p 5). Teiste Riigikogus ratifitseeritavate välislepingute puhul kehtib PS §-st 73 tulenev üldreegel, mille järgi on seaduste vastuvõtmiseks nõutav poolthäälte enamus. Siinkohal tuleb aga arvesse võtta ka PS § 104 lg 2. Kui välislepinguga võetakse Eesti riigile kohustus, mis mõjutab mõne lõike 2 punktides 1–17 loetletud valdkonna normide sisu, on selle välislepingu ratifitseerimiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus.

Peale välislepingute on praktikas tekitanud küsimusi eelkõige PS § 104 lg 2 p 15 mõju Riigikogu otsuste vastuvõtmiseks nõutavale häälteenamusele. PS § 65 p 10 järgi otsustab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise. Praktikas on Riigikogu näiteks riigigarantiide andmise vormistanud otsusega (nt Riigikogu 08.06.2011 otsus “Euroopa Investeerimispanga ja sihtasutuse Põhja-Eesti Regionaalhaigla vahelisele laenule riigigarantii andmine”, RT III, 17.06.2011, 1). Riigikogu otsused võetakse PS § 73 kohaselt üldjuhul (analoogselt seadustega) vastu poolthäälte enamusega. PS § 104 lg-s 2 nimetatakse üksnes seadusi, millest võiks teha järelduse, et säte omab tähendust vaid seaduste vastuvõtmisel. Teisalt ei tohiks riigile varalise kohustuse võtmiseks Riigikogu nõutav häälteenamus sõltuda akti vormist – seadus või otsus. 29. septembril 2011 võttis Riigikogu, lähtudes PS § 65 p-st 10, vastu otsuse “Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi raamlepingust ja selle muudatustest tulenevate kohustuste täitmise tagamine” (RT III, 01.10.2011, 1). Otsus võeti vastavalt PS § 104 lg 2 p-le 15 vastu Riigikogu koosseisu häälteenamust nõudva aktina (vt Riigikogu 29.09.2011 kolmanda täiendava istungi stenogramm). Otsusega võeti Eestile umbes 2 miljardi euro suurune rahaline riigieelarveväline kohustus, mistõttu võib nõustuda tõlgendusega, et PS § 104 lg 2 p 15 ja § 65 p 10 koosmõjul on niisuguse varalise kohustuse võtmiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Omaette küsimus on, kas varaliste kohustuste võtmist PS § 104 lg 2 p 15 mõttes tohib üldse Riigikogu otsusena vormistada või tuleb need võtta üksnes seaduse alusel. Seaduse jõustumise eelduseks on selle väljakuulutamine Vabariigi Presidendi poolt (PS § 107). Otsuseid president välja ei kuuluta, seega seaduste osas on põhiseaduslikkuse kontroll rangem kui otsuste puhul. Arvestades nimetatud sätete vahelisi süstemaatilisi seoseid, oleks korrektne Riigikogu nõusolek võtta riigile varaline kohustus vormistada seadusena.