Paragrahv 8

Kodakondsusega seonduvad normid on põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste peatüki esimeses paragrahvis, millega rõhutatakse kodakondsuse tähtsust igaühe õiguste realiseerimise seisukohalt. Kodakondsust on kokkuvõtlikult määratletud kui “avalik-õiguslikku suhet, mis ühendab isiku vastava riigiga ja millest tulenevalt saab sellest isikust teatud hulga õiguste ja kohustuste kandja. Kodakondsussuhtele on iseloomulik, et see põhineb erilisel solidaarsussuhtel asjaomase riigiga ning õiguste ja kohustuste vastastikkusel [viited välja jäetud].” (EKo (suurkoda) 30.09.2009, C-135/08, Rottmann, kohtujurist M. Poiares Maduro ettepanek, p 17.) Riigikohtu halduskolleegium on märkinud: “[…] üldtunnustatud on, et kodakondsus on isiku ja riigi vaheline püsiv seos. [Naturalisatsioonitingimuste] täitmine näitab üldkorras naturalisatsiooni sooviva isiku tahet siduda end püsivalt Eesti riigiga ning võimaldab eeldada tema integreerumist Eesti ühiskonda ning õigussuhetesse.” (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 29).

Kodakondsus PS kohaselt tähendab kuulumist riigi rahva hulka (vt § 56 komm). Nii tuleb näiteks rahva all kõrgeima riigivõimu kandjana § 1 tähenduses mõista Eesti Vabariigi kodanikkonda (vt § 1 komm 3.2).

Tegemist on olulise staatusega, mida on nimetatud ka “õiguseks omada õigusi”. Kuigi rahvusvahelises õiguses on vahetegu kodanike ja mittekodanike vahel mittekodanike õiguste laiendamise teel vähendatud, tagab üksnes kodakondsus inimesele täieõiguslikkuse suhetes riigiga. Üksnes kodanikud on poliitilise kogukonna täieõiguslikud liikmed, samuti laienevad üksnes neile kodanikukohustusted. Kodakondsusega seonduvad spetsiifilised õigused, mida mittekodanikel ei ole, on näiteks õigus asuda Eestisse ja olla kaitstud väljasaatmise eest (§ 36 lg 1), õigus riigi kaitsele välisriikides (§ 13 lg 2), õigus kuuluda erakondadesse (§ 48 lg 1 teine lause; EL kodanike kohta vt § 48 komm), hääleõigus Riigikogu valimistel ja rahvahääletusel (§ 57 lg 1) ning Riigikogu valimistel kandideerimise õigus (§ 60 lg 3). PS sätestab kodanikuõigustena ka näiteks õiguse riigi abile (§ 28 lg 2) ning elukutsevabaduse (§ 29 lg 1), kuid täpsustab, et see õigus on ka välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul, kui seadus ei sätesta teisiti (nende, nn laiendusega kodanikupõhiõiguste kohta vt lähemalt II ptk sissejuhatus, komm 4.1.1). Kodakondsusega seotud spetsiifiliseks kohustuseks on eelkõige kaitsekohustus (§ 124 lg 1). Selles mõttes on kodakondsus eristamisprintsiip. See annab kodanikule teatud õigused (ja paneb peale teatud kohustused), mida mittekodanikul ei ole.

Euroopa Nõukogu kodakondsuse Euroopa konventsiooni (Eesti ei ole seda ratifitseerinud) art 2(a) rõhutab, et kodakondsus tähendab õiguslikku sidet isiku ja riigi vahel, kuid ei näita isiku etnilist kuuluvust.

Teoreetiliselt tuntakse sünniga kodakondsuse omandamise kahte põhimõtet: ius soli ning ius sanguinis. Esimene neist tähendab, et kodakondsus antakse riigi territooriumil sündinud isikutele. Teine tähendab, et kodakondsus antakse veresuguluse järgi – kodakondsust omava isiku laps omandab vanema kodakondsuse. Kõige üldisemalt võib öelda, et territoriaalpõhimõtet eelistavad riigid, kes soovivad siduda sisserändajate lapsi riigiga, samas kui vereõigust kasutavad riigid, kes ei soovi kodakondsete automaatset kasvu sisserändajate arvelt, kuid tahavad säilitada kodakondsuse ka kodanike välismaal sündinud lastele. Valdavalt on Euroopa riikides kasutusel erinevad segamudelid. Paragrahvi 8 lg 1 sätestab Eesti kodakondsuse alusprintsiibina ius sanguinis põhimõtte.

Erinevad riigiteoreetilised käsitlused asetavad rõhu kodakondsuse eri aspektidele. Demokraatliku käsitluse kohaselt on kodakondsus inimeste demokraatlikus poliitikas osalemise aluseks. Et ühiskond ja ühiskondlik heaolu on rajatud isikute osalemisele, on kodakondsus kui osalemise eeldus suure tähtsusega. Kommunitaristliku lähenemise kohaselt on kodakondsus ühiskonna liikmeid liitev ning olemasolevaid sidemeid kindlustav ja tihendav jõud. Liberaalse käsitluse kohaselt on kodakondsus vahend, mille kaudu isikud kaitsevad oma õigusi ja realiseerivad oma huve, samuti väljendavad oma identiteeti.

Riigi kodakondsuspoliitika, eriti naturaliseerimisega seonduvate reeglite kehtestamine on suures osas poliitilise valiku küsimus. Liberaalsemad kodakondsuse andmisega seotud argumendid rõhuvad sellele, et riigivõimu teostamisel peab riik arvestama kõigi võimuobjektide arvamusi ja soove. Välistades suure osa elanikkonna osalemise poliitilises protsessis, ei ole see tagatud. Rangem kodakondsuspoliitika rõhutab integratsiooni kui eeldust kodakondsuse andmisele. Range kodakondsuspoliitikaga riigid on viimastel aastatel muutnud oma reegleid leebemaks, et pikemat aega riigis elanud välismaalased kergemini ühiskonda integreerida.

Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega (Nottebohm (Liechtenstein vs.Guatemala). Judgment of April 6, 1955. I.C.J. Reports 1955). Sarnaselt on ka Riigikohtu üldkogu märkinud, et “rahvusvaheline õigus jätab üldjuhul iga riigi otsustada kodakondsuse saamise täpsed tingimused. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused määrab riigi kodakondsuspoliitika, mille kujundamine on Riigikogu pädevuses” (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; sama hiljem RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Riigisisesed kodakondsuse seadused peavad siiski olema kooskõlas rahvusvaheliste konventsioonidega, rahvusvaheliste tavadega ja kodakondsuse valdkonnas üldtunnustatud õiguspõhimõtetega.

Rahvusvahelises õiguses on kodakondsuse tunnustamiseks teiste riikide poolt vajalik “tõelise sideme” (genuine link) eksisteerimine riigi ja isiku vahel. Kodakondsuse andmine isikutele, kellel see side puudub, on küsitav ning näiteks õigust isiku diplomaatilisele kaitsele ei taga. Teise olulise printsiibina ei tohi riigid sekkuda teise riigi suveräänsesse õigusesse kindlaks määrata oma kodanikkond. Muus osas on rahvusvahelise (tava)õiguse reeglid alles kujunemisjärgus. Kuigi inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 1 sätestab, et “igaühel on õigus kodakondsusele” ning ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 25 lg 3 esimese lause ning lapse õiguste konventsiooni art 7 kohaselt on igal lapsel õigus omandada kodakondsus, ei ole vähemalt valitseva seisukoha järgi kellelgi inimõigust mingile kindlale kodakondsusele. Kõige enam potentsiaali olla tunnustatud rahvusvahelise tavaõiguse normina on põhimõttel, mille järgi on lapsel õigus omandada sünniriigi kodakondsus, kui ta vastasel juhul jääks kodakondsuseta.

Euroopa inimõiguste konventsioon ega selle lisaprotokollid ei taga õigust kodakondsusele (EIKo Ramadan vs.Malta, 21.06.2016, p-d 84–85; vt siiski kohtunik Pinto de Albuquerque eriarvamus, p 7). Kodakondsuse omamise meelevaldsel takistamisel võib riik teatud juhtudel sekkuda art 8 kaitsealasse sõltuvalt otsuse mõjust inimese eraelule. Kohus märkis, et kodakondsuse omandamise võimatuse ning kodakondsuse äravõtmise puhul on tegemist samaväärsete olukordadega, kuigi möönis kodakondsuse äravõtmise võimalikku intensiivsemat mõju isiku seisundile (EIKo Ramadan vs.Malta, 21.06.2016, p 85).

Samal ajal kui rahvusvahelise õiguse, sh inimõiguste õiguse toime riigi õigusele määrata kindlaks oma kodakondsuse andmise ja kaotamise tingimused on endiselt tagasihoidlik, on kodakondsuse tähtsus erinevatest inimõigustest osasaamise eeltingimusena viimastel aastakümnetel märgatavalt vähenenud. See väljendub ennekõike võrdsete majanduslike ja sotsiaalsete õiguste tagamises ka mittekodanikest elanikele. Ka Eesti seadustega on üldjuhul Eestis legaalselt (ning teatud juhtudel isegi illegaalselt) elavatele välismaalastele (sh kodakondsuseta isikutele) garanteeritud kodanikega võrdsed õigused (vt nt § 28 komm). Kodakondsusest tingitud erineva kohtlemise õigustamiseks peavad esinema väga kaalukad põhjendused (EIKo Andrejeva vs.Läti, suurkoda, 18.02.2009, p 87; Gaygusuz vs.Austria, 16.09.1996, p 42; Koua Poirrez vs.Prantsusmaa, 30.09.2003, p 46). See tähendab, et isegi kui rahvusvaheline õigus jätab riikidele kodakondsuse andmise küsimuses suure otsustusruumi, on riigi otsustusulatust kodakondsuse sfääris kaudselt kitsendatud normide kaudu, mis keelavad inimesi ebavõrdselt kohelda nende kodakondsuse tõttu.

Kui riigi kodakondsus on juba omandatud, peaks inimese õiguslik staatus olema erinevate õiguste ja kohustuste osas üldjuhul sama, sõltumata sellest, kas kodakondsus omandati sünniga või naturalisatsiooni korras. Erineva kohtlemise õigustamiseks peaksid esinema ülekaalukad põhjendused. See on sätestatud Euroopa kodakondsuse konventsiooni art 5 lg-s 2, mille kohaselt tuleks vältida erinevat kohtlemist kodakondsuse omandamise viisist lähtuvalt (vt ka EIKo Biao vs.Taani, suurkoda, 24.05.2016, p 132).

Kehtivate seaduste kohaselt on Eesti kodanikel spetsiifilised õigused eelkõige poliitilises sfääris, s.o seoses valimistega ning töötamisega riigiteenistuses (vt § 30 komm). Kodakondsuse omandamise viisi eristamine on väga erandlik (nt PS kohaselt peab Vabariigi President olema sünnilt Eesti kodanik).

Oluliselt on arusaama riigi kodakondsusest muutnud EL kodakondsuse instituudi kujunemine. EL kodakondsuse tunnusjooneks on kuni viimase ajani olnud derivatiivsus. See tähendab, et liidu kodakondsus omandatakse ja kaotatakse koos riigi kodakondsusega ehk see on sellest sõltuv. Nii tuleneb liidu kodakondsuse derivatiivsusest, et Eesti kodanikud on automaatselt ka EL kodanikud. Riigisiseste kodakondsusreeglite kujundamist on vastavalt peetud liikmesriikide pädevusse kuuluvaks. Hiljutises asjas (vt EKo 02.03.2010, C-135/08, Janko Rottmann vs.Freistaat Bayern) asus Euroopa Kohus aga seisukohale, et ehkki riigisiseste kodakondsusreeglite kujundamine kuulub rahvusvahelises ja EL õiguses tunnustatud põhimõtte kohaselt liikmesriikide pädevusse, tuleneb ühenduse õigusega arvestamise kohustusest, et riigi kodakondsuse äravõtmine, mille tagajärjeks on liidu kodakondsuse kaotus, peab olema proportsionaalne. Võib väita, et sellega allutati kodakondsusreeglite kujundamine vähemalt osaliselt Euroopa Kohtu kontrollile.

EL kodakondsus toob endaga kaasa mitmeid õigusi suhetes EL-ga, aga ka teistes EL liikmesriikides. Liidu kodaniku õigused on loetletud ELTL art-s 20 ning nende hulka kuuluvad ennekõike õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohalikel valimistel liikmesriigis, mille kodanik isik ei ole, õigus saada välisriikides konsulaarkaitset teiste EL liikmesriikide esindustest, kui riigil vastavas riigis diplomaatiline esindus puudub, ning õigus pöörduda liidu institutsioonide poole. Kaudselt tulenevad mitmed liidu kodaniku õigused tööjõu vabast liikumisest, õigusest vabalt liikuda ja elada teise liikmesriigi territooriumil ning ELTL art-s 18 sisalduvast diskrimineerimiskeelust liidukodanike vahel, millest Euroopa Kohus on tuletanud terve rea täiendavaid õigusi. Nii tuleb liikmesriikide kodanikke võrdselt kohelda näiteks sotsiaaltoetuste andmisel või ligipääsul tööjõuturule (vt täiendavalt ja erandite kohta §-de 28, 29 ja 30 komm-d).

EL teisese õigusega on mitmed klassikaliselt mõistetud kodanikuõigused laiendatud ka EL kodakondsust mitteomavatele liikmesriigi pikaajalistele elanikele. Vastavalt nn pikaajaliste elanike direktiivile (2003/109/EC) tuleb kolmandate riikide kodanikest pikaajalisi elanikke kohelda võrdselt riigi kodanikega valdkondades nagu tööhõive, haridus ja kutseõpe (sh õppetoetused), sotsiaalne kaitse, maksusoodustused ning juurdepääs üldkasutatavatele kaupadele ja teenustele. Direktiiv sätestab sellele kohustusele küll mitmed reservatsioonid, ent üldiselt on EL-s märgata trendi kodanike ja pikaajaliste elanike õigusliku seisundi lähendamisele.

PS § 8 lg 1 sätestab kodakondsuse omandamise alusprintsiibina ius sanguinis’e põhimõtte. Vastavalt sellele lõikele on igal lapsel õigus kodakondsusele sünnilt, kui vähemalt üks tema vanematest on Eesti kodanik.

Lapsel, kelle vanem on kodanik, on PS kohaselt subjektiivne õigus kodakondsusele. Kodakondsuse seaduse kohaselt omandab laps, kelle sündimise ajal vähemalt üks tema vanematest on Eesti kodakondsuses, kodakondsuse automaatselt (KodS § 5 lg 1 p 1). See tähendab, et kui näiteks välisriigis sündinud lapse Eesti kodanikest vanemad ei soovi lapse Eesti kodakondsuse tunnustamist, ei saa nad seda vältida. Lapsel on õigus ise pärast 18-aastaseks saamist otsustada, millise riigi kodakondsuse ta endale jätab (KodS § 3).

Sünniga omandab kodakondsuse ka laps, kes on sündinud pärast isa surma ning kelle isa oli surma hetkel Eesti kodanik (KodS § 5 lg 1 p 2). Eestist leitud laps, kelle vanemad ei ole teada, tunnistatakse lapse eestkostja taotlusel kohtu korras Eesti kodakondsuse omandanuks sünniga (KodS § 5 lg 2). Lapsendamise korral loetakse laps sünniga Eesti kodakondsuse omandanuks lapsendaja taotlusel, kui lapsendaja oli lapse sündimise ajal Eesti kodakondsuses (KodS § 5 lg 2¹). Kui lapsendaja ei olnud lapse sünniajal Eesti kodanik, siis loetakse ta Eesti kodanikuks lapsendajale Eesti kodakondsuse andmise päevast (KodS § 5 lg 2²).

Eesti kodakondsuse võib omandada ka naturalisatsiooni teel. Viimane tähendab olukorda, kus muu riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule antakse kodakondsus taotluse alusel riigi sellekohase otsusega.

Naturalisatsiooni korras kodakondsuse omandamise tingimused on sätestatud KodS-s. Isik, kes soovib saada Eesti kodakondsust, peab olema vähemalt 15-aastane ning omama pikaajalise elaniku elamisluba või alalist elamisõigust, lisaks peab ta olema elanud Eestis vähemalt kaheksa aastat, millest viis aastat püsivalt (KodS § 6 p 2¹). Viimase nõude, mida praktikas on sisustatud Eestis viibimisena vähemalt 183 päeva aastas, põhiseaduspärasuse küsimus kerkis kohtuasjas, kus kaebaja tõstatas küsimuse selle nõude kooskõlast elukutsevabadusega (kaebaja töötas laevakaptenina ega viibinud seetõttu nõutud määral püsivalt Eestis). Riigikohtu halduskolleegium jõudis järeldusele, et kuna vaidlustatava sätte eesmärk on võimaldada kontrollida, kas isik järgib Eesti põhikorda ja Eesti seadusi, “on täiesti sobilik” seada naturalisatsiooni tingimuseks püsiv elamine Eestis (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 30), ning põhiseaduslikkuse järelevalvet ei algatanud (vt selle kohta ka riigikohtunik T. Antoni eriarvamus). Kehtivas KodS-s ei ole püsivalt Eestis elamise nõude sisu määratletud. Ka VMS-s on loobutud Eestis püsiva elamise nõude sisustamisel konkreetsetest tähtaegadest. Välismaalase püsiv Eestis elamine VMS tähenduses on välismaalase Eestis viibimine Eesti elamisloa või elamisõiguse alusel (VMS § 6). Lisaks peab isikul olema registreeritud elukoht ja legaalne sissetulek, ta peab oskama eesti keelt ning tundma PS ning KodS. Kodakondsust ei anta isikule, kes ei ole “lojaalne Eesti riigile” (vt täpsemalt KodS § 21). Tegemist on Euroopa mastaabis harilike naturalisatsioonitingimustega. Erandid on ette nähtud kodakondsuse andmisel eriliste teenete eest, alaealistele, teovõimetutele isikutele, puuetega isikutele ning vähemalt 65-aastastele inimestele.

Vastusena rahvusvaheliste inimõigusorganisatsioonide kriitikale sisaldab KodS alates 1999. aastast võimalust saada kodakondsus lihtsustatud korras neil alla 15-aastastel alaealistel, kelle vanemad on kodakondsuseta isikud, kes on Eestis elanud vähemalt viis aastat (KodS § 13 lg 4). Sisuliselt on tegemist ius soli elemendiga muidu ius sanguinis’el põhinevas kodakondsuse andmise süsteemis. 1. jaanuaril 2016 jõustus täiendav muudatus, mis lihtsustab lastel kodakondsuse omandamist. Selle kohaselt omandab alla 15-aastane alaealine, kes on Eestis sündinud või kes asub kohe pärast sündi koos vanema või vanematega püsivalt Eestisse elama, Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras sünni hetkest arvates, kui tema vanemad või last üksi kasvatav vanem, keda ükski riik ei pea kehtivate seaduste alusel oma kodanikuks, on lapse sünni hetkeks elanud Eestis seaduslikult vähemalt viis aastat. Laps ei omanda Eesti kodakondsust juhul, kui vanemad esitavad sellekohase taotluse enne lapse üheaastaseks saamist (KodS § 13 lg-d 4 ja 5). Seega asendati seaduses lapsele kodakondsuse taotlemise kohustus vanemate õigusega lapsele kodakondsuse andmisest loobuda. Vastavad muudatused peaksid soodustama seda, et igal Eestis sündival lapsel oleks võimalik omandada kodakondsus.

Riigikohus on korduvalt sedastanud, et PS kohaselt ei eksisteeri subjektiivset õigust kodakondsusele naturalisatsiooni teel (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18). Riigikohtu halduskolleegium on koguni sedastanud: “Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum ning sellest johtuvalt kohtutel piiratud kontrollipädevus.” (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Oma varajases lahendis on sama kolleegium asunud seisukohale, et ainuüksi naturalisatsiooni tingimuste sätestamisega ei anna ka seadus kellelegi subjektiivset õigust saada kodakondsus (vt RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97). See seisukoht on vaieldav – raske on kaitsta positsiooni, et kui seadusandja on ette näinud tingimused, millele kodakondsuse taotleja peab vastama, ei saa isik kodakondsust ka nendele tingimustele vastamise korral, kui seaduses sätestatud kodakondsuse andmist välistavad asjaolud puuduvad.

Isegi kui PS kohaselt puudub subjektiivne õigus kodakondsusele naturalisatsiooni teel, tuleb kodakondsuse andmist reguleerivate normide kehtestamisel arvestada muude põhiseaduse normidega, sealhulgas võrdsuspõhiõigusega (nii juba RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97, p 3; hiljem RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 23; 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 18; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Teisisõnu – kui riik on kehtestanud naturaliseerimismenetluse, ei tohi ta selles menetluses isikuid meelevaldselt ebavõrdselt kohelda.

Nii eeldab võrdne kohtlemine naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel seda, et inimestele loodaks kodakondsuse saamiseks võrdsed tingimused, mis arvestaksid näiteks nende keeleõpet takistava halva kuulmisega (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03).

Teisalt on Riigikohus leidnud, et PS-ga ei ole vastuolus norm, mis keelab kodakondsuse andmise isikuile, kes töötasid või töötavad välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses, sõltumata sellest, milliseid ametiülesandeid nimetatud isik seal täitis (RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06). Riigikohtu hinnangul ei olnud isikute grupid, kelle ebavõrdset kohtlemist väideti (s.o isikud, kes täitsid abistavaid ülesandeid nimetatud organisatsioonides, ning isikud, kes täitsid samasuguseid ülesandeid muudes organisatsioonides), võrreldavad. Üldkogu põhjendas: “Need isikute grupid ei olnud analoogilises olukorras, kuna luure- või julgeolekuteenistuses abistavaid ülesandeid täitnud töötajad olid tahes-tahtmata puutumuses selle asutuse põhifunktsioonide täitmisega ja lõid oma tööga vähemalt tingimused vastava asutuse põhifunktsioonide täitmiseks. Ühtlasi puudub võimalus tõsikindlalt tuvastada, missuguseid ülesandeid keegi välisriigi julgeolekuteenistuses töötades tegelikult täitis, ja sellest lähtuvalt võrreldavaid gruppe moodustada.” (RKÜKo 03.01.2008, 3-3-1-101-06, p 23; aga vrd riigikohtunik J. Põllu eriarvamus, millega on ühinenud riigikohtunikud T. Anton, J. Ilvest, I. Koolmeister, J. Laffranque ja H. Salmann; samuti § 12 komm).

1. augustil 2012 jõustunud muudatustega täiendati KodS õiguskantsleri ettepanekul õiguspärase ootuse põhimõtte arvestamiseks sätetega, mis näevad ette võimaluse lugeda Eesti kodanikuks inimesed, keda haldusorgan oli isikut tõendavate dokumentide väljaandmisega tunnustanud Eesti kodanikuna, kuid hilisema kontrolli käigus selgus, et dokumendid olid väljastatud alusetult (KodS § 32).

On võimalik, et isik ei ole ühegi riigi kodanik. Sellisel isikul pole õigust osaleda ühegi riigi poliitilises elus valimiste ja erakondade kaudu; samuti on raskendatud tema diplomaatiline kaitse. Kodakondsusetus on rahvusvahelise praktika seisukohalt ebasoovitatav. Samas ei ole rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt riigil kohustust kodakondsuseta isikuid naturaliseerida. Sellise kohustuse näeb riigi territooriumil sündinud isikute osas ette ÜRO 1961. aasta konventsioon kodakondsusetuse vältimise kohta, kuid Eesti ei ole selle konventsiooniga liitunud. Ehkki tänapäeval räägitakse ka riikide üldisest tavaõiguslikust kohustusest vältida kodakondsusetust, on selle kohustuse täpsem ulatus ebaselge (vt ka komm 9).

Kord omandatud kodakondsuse kaotamine on KodS kohaselt võimalik kolmel viisil: kodakondsusest vabastamise, kodakondsuse äravõtmise ning muu riigi kodakondsuse vastuvõtmisega (KodS § 22).

Kodakondsusest vabastamine toimub isiku avalduse alusel. Kodakondsusest vabastamisest võib riik keelduda juhul, kui isikul on täitmata kohustusi Eesti riigi ees või kui tagajärjeks on kodakondsusetus (KodS § 26). Tegemist on harilike piirangutega kodakondsusest loobumisele. Ka inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg 2 kohaselt ei saa kelleltki “kodakondsuse muutmise õigust meelevaldselt ära võtta”. Kodakondsusest vabastamisest keeldumine ei ole rahvusvahelise praktika kohaselt meelevaldne, kui selle eesmärk on kodakondsusetuse vältimine või riigile võlgnetavate kohustuste täitmine. Viimaste puhul on siiski oluline proportsionaalsuse nõude järgimine.

Kodakondsuse äravõtmine tähendab seda, et riik võtab isikult kodakondsuse vastu isiku tahet. PS seab kodakondsuse äravõtmisele järgmised piirid: § 8 lg 3 kohaselt ei tohi kelleltki võtta sünniga omandatud kodakondsust ning § 8 lg 4 kohaselt ei tohi kelleltki võtta kodakondsust veendumuste pärast. PS otseselt muid piiranguid ette ei näe. Kuigi PS ei näe otseselt ette õigust naturalisatsiooni korras omandatud kodakondsusele või kodakondsuse säilitamisele, tuleneb oluline piirang siiski inimõiguste ülddeklaratsiooni art 15 lg-st 2, mille järgi ei tohi kodakondsust kelleltki meelevaldselt ära võtta. KodS § 28 kohaselt on kodakondsuse äravõtmine lubatud viiel juhul, mis on seotud teisele riigile lojaalsuse näitamise (sh teise riigi kodakondsuses olemise), Eesti riigi vastaste tegude ning valeandmete esitamisega kodakondsuse taotlemisel. Tegemist on harilike kodakondsuse äravõtmise juhtudega, mille puhul tuleb siiski järgida proportsionaalsuse nõuet. Vaieldav on, kas rahvusvaheline õigus sisaldab keeldu võtta ära viimane kodakondsus (kodakondsusetuse vältimise kohustus). Näiteks kodakondsuse Euroopa konventsiooni kohaselt on lubatav ka viimase kodakondsuse äravõtmine juhul, kui see on saadud pettuse vms teel. Sünnijärgse kodakondsuse äravõtmise keeld (§ 8 lg 3) on absoluutse iseloomuga.

KodS § 29 kohaselt loetakse isik mõne teise riigi kodakondsusesse astumisel Eesti kodakondsuse kaotanuks. Sellisel juhul võib isiku vaba tahe otseselt Eesti kodakondsusest loobuda puududa (isik võib isegi otseselt soovida Eesti kodakondsuse säilitamist), mistõttu on isiku lugemine kodakondsuse kaotanuks oma toimelt sarnane kodakondsuse äravõtmisega. Kuna PS kohaselt ei ole lubatud kelleltki võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust, ongi Eesti õiguspraktikas väljendatud seisukohta, et KodS § 29 ei ole sünnijärgsetele kodanikele kohaldatav. See kehtib ka KodS § 3 lg 1 kohta, mille järgi peab isik 18-aastaseks saamisel loobuma kas Eesti või muu riigi kodakondsusest.

Eeltoodu tähendab, et praktikas ei ole välistatud, et sünnijärgsel Eesti kodanikul on ka mõne muu riigi kodakondsus vaatamata asjaolule, et KodS § 1 lg 2 sätestab mitmikkodakondsuse keelu. Kui isik ei loobu täisealiseks saamisel mitmekordsest kodakondsusest ning Eesti kodakondsus on omandatud sünniga, puudub võimalus teda kodakondsusest loobuma sundida. Teisisõnu ei ole KodS sätted piisavad vältimaks mitmekordse kodakondsuse teket.

KodS-s on sätestatud ka täiendav erand mitmikkodakondsuse keelust. 1. jaanuaril 2016 jõustunud muudatuse järgi ei kohaldata Eesti kodakondsust saada või taastada sooviva isiku suhtes senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult EL liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda (KodS § 3 lg 2).

Mitmikkodakondsuse levinuim juhtum – kahe riigi kodakondsus – on tuntud topeltkodakondsusena. Topeltkodakondsus võib tekkida mitmel viisil. Näiteks võivad lapse vanemad olla eri riikide kodanikud. Kui mõlemad riigid tunnustavad ius sanguinis’e põhimõtet, on lapsel õigus mitme riigi kodakondsusele. Samuti on võimalik, et isik sünnib ius soli põhimõtet tunnustavas riigis, samas kui vanem või vanemad on ius sanguinis’e põhimõtet tunnustava riigi kodanikud. Topeltkodakondsus tekib ka juhul, kui isik omandab naturalisatsiooni korras uue riigi kodakondsuse, ilma et ta peaks loobuma või vabatahtlikult loobuks varasemast kodakondsusest.

Topeltkodakondsus on rahvusvahelises praktikas pikka aega ebasoovitatav olnud ning riigid on järginud topeltkodakondsuse vältimise poliitikat. Topeltkodakondsus võib kaasa tuua lojaalsuskonflikte ning tekitada pingeid riikidevahelistes suhetes, näiteks kui isik soovib diplomaatilist kaitset ühelt riigilt teise riigi eest, olles mõlema riigi kodanik. Esimene sellekohane rahvusvaheline konventsioon – 1930. aasta Haagi konventsioon kodakondsus­seaduste vastuoluga seonduvate teatud küsimuste kohta – lähtuski eeldusest, et topelt­kodakondsust tuleb võimaluse piires vältida. Samast eeldusest lähtus Euroopa Nõukogu 1963. aasta konventsioon mitmekordse kodakondsuse juhtumite vältimise kohta. Viimasel ajal on maailma­praktika aga hakanud muutuma. Üha suuremat ohtu nähakse selles, kui riigi territooriumil elab palju välismaalasi – isikuid, kellel puudub selle riigi kodakondsus. Seetõttu lubatakse nendel isikutel omandada kodakondsus, isegi kui see toob kaasa topeltkodakondsuse. Euroopa Nõukogu 1963. aasta konventsiooni teine lisaprotokoll (vastu võetud 1993. aastal) isegi toetab mitmekordset kodakondsust juhul, kui see teeb võimalikuks abikaasade ühise kodakondsuse või seondub teise generatsiooni sisserändajatega. Ka Euroopa Nõukogu kodakondsuse konventsioon ei vaatle mitmekordse kodakondsuse vältimist iseseisva eesmärgina. Et Eesti ei ole eelviidatud konventsioonidega liitunud, ei eksisteeri siduvaid rahvusvahelisi norme, mis otseselt piiraksid Eesti seadusandja otsuseid mitmekordse kodakondsuse vältimisega seonduvate reeglite kehtestamisel.

Kodakondsuse taastamine on PS kohaselt tagatud igaühele, kes on alaealisena kaotanud Eesti kodakondsuse. Taastamiseks tuleb loobuda muust kodakondsusest ning nõutav on isiku püsiv viibimine Eestis (KodS IV ptk).