Paragrahv 89

Valitsused võib jagada üheparteivalitsusteks, koalitsioonivalitsusteks ja rahvusliku ühtsuse valitsusteks. Viimane on koalitsioonivalitsuse alaliik ja see moodustatakse ühiskonna jaoks kriitilises situatsioonis parlamendi kõigi või valdava enamuse poliitiliste jõudude esindajatest, et valitsusel oleks maksimaalselt võimalik parlamendi usaldus ja seeläbi ka rahva usaldus.

Poliitilise tunnuse alusel eristatakse ka tehnokraatide valitsust ehk nn ametnike valitsust. Sellist valitsust on nimetatud ka apoliitiliseks valitsuseks. Tehnokraatide valitsus koosneb isikutest, keda ükski erakond poliitiliselt ei kontrolli. Iseenesest võivad tehnokraatide valitsuse liikmed mõnda erakonda kuuluda, kuid nad on valitsuses oleku ajal oma erakonnast poliitiliselt distantseerunud. Erakond on omakorda distantseerunud valitsuse liikmest. Tehnokraatide valitsusi moodustatakse olukorras, kus ükski parlamendis esindatud poliitiline jõud ei soovi võtta endale vastutust täitevvõimu teostamise eest, kuid ei soovita korraldada ka parlamendi ennetähtaegseid valimisi.

Eristatakse ka enamus- ja vähemusvalitsusi.

PS §-s 89 sätestatud Vabariigi Valitsuse moodustamise kord võimaldab moodustada kõiki kõiki kommentaarides 1 kuni 3 nimetatud valitsusi. PS § 60 lg-s 1 nõutud proportsionaalse valimissüsteemi kasutamine toob tegelikkuses kaasa koalitsioonivalitsuste moodustamise. Vähemusvalitsuse moodustamise võimalus tuleneb otseselt §-st 89, mille järgi peaministrikandidaadil piisab valitsuse moodustamise volituste saamiseks sellest, kui ta kogub Riigikogu poolthäälte enamuse (poolthäälte enamuse kohta vt § 73 komm 1.1). Siiski saab tehnokraatide valitsus Eestis kui parlamentaarses riigis olla pigem erand. Ka apoliitiline valitsus kannab poliitilist vastutust Riigikogu ees.

PS §-s 89 sätestatud valitsuse moodustamise kord on omane parlamentaarsele riigile, kus valitsusel peab juba moodustamisel olema parlamendi usaldus.

Kui valitsus on tagasi astunud, siis peab Vabariigi President PS järgi neljateistkümne päeva jooksul valitsuse tagasiastumisest määrama peaministrikandidaadi, kellele ta teeb ülesandeks uue valitsuse moodustamise. PS-s on ebatäpsus, et president teeb peaministrikandidaadile ülesandeks uue valitsuse moodustamise. Uut valitsust ei saa moodustada enne, kui peaministrikandidaat on Riigikogult saanud volituse moodustada valitsus.

PS ei sätesta, millest lähtudes peab Vabariigi President peaministrikandidaadi valima. Parlamentaarse riigi tavade järgi peaks ta aga kandidaadiks esitama valimistel kõige rohkem mandaate saanud erakonna liidri või äärmisel juhul valitsuskoalitsiooni moodustamise tahet kindlalt deklareerinud erakondadest enim mandaate saanud erakonna liidri. Peaministrikandidaadi valikul on aga president seotud nn loomulike takistustega, mis pole PS-s sätestatud (loomulike takistuste kohta vt § 89 komm 14).

Peaministrikandidaadi määrab Vabariigi President oma otsusega, mis avaldatakse Riigi Teatajas. Otsuses on kasutatud sõnastust “Määran … peaministrikandidaadiks ja teen temale ülesandeks Vabariigi Valitsuse moodustamise”.

Vabariigi Presidendi määratud peaministrikandidaadile valitsuse moodustamiseks volituste andmise otsustamine võetakse päevakorda Riigikogu juhatuse algatusel või Riigikogu esimehe ettepanekul kooskõlastatult peaministrikandidaadiga.

PS nõuab, et peaministrikandidaat teeks Riigikogule neljateistkümne päeva jooksul presidendilt valitsuse moodustamise ülesande saamisest ettekande valitsuse moodustamise aluste kohta. Praktikas tutvustatakse ettekandes peamiselt tulevase valitsuse programmi. Kavandatava valitsuse personaalset koosseisu ei tule Riigikogule esitada. Iga Riigikogu liige võib peaministrikandidaadile esitada kuni kaks küsimust. Läbirääkimisi ei avata. Avalik hääletamine toimub samal istungil. Valitsuse moodustamiseks volituste saamiseks on vaja poolthäälte enamust.

Peaministrikandidaadile valitsuse moodustamise volituste andmine vormistatakse Riigikogu otsusega, mis avaldatakse Riigi Teatajas. Otsuses on kasutatud formuleeringut “Anda Vabariigi Presidendi määratud peaministrikandidaadile … volitused valitsuse moodustamiseks”.

Kui peaministrikandidaat saab Riigikogult volitused valitsuse moodustamiseks, siis peab ta § 89 lg 3 järgi seitsme päeva jooksul esitama presidendile ametisse nimetamiseks valitsuse koosseisu.

Selgelt reguleerimata on VVS-s küsimus, kas peaministri kandidaat tohib esitada Vabariigi Presidendile valitsuse ametisse nimetamiseks nii, et üks minister juhib kahte ministeeriumi. PS jätab selle küsimuse lahtiseks. Põhiseaduspärane on nii lahendus, mille järgi peaministrikandidaat ei saa nii toimida, kui ka lahendus, mille järgi peaministrikandidaat saab esitada Vabariigi Presidendile valitsuse ametisse nimetamiseks nii, et üks minister juhiks kahte ministeeriumi. Põhiseaduspärane oleks isegi lahendus, mille järgi peaministri ametiga saaks ühitada mõne ministri ameti. VVS-s on selgelt ja ühemõtteliselt sätestatud vaid see, et Vabariigi President võib peaministri ettepanekul nimetada mõne ministri juhtima kahte ministeeriumi, ning see, et peaministriametiga ei saa ühitada ministriametit. VVS § 5 lg 1¹ redaktsioon, mis kehtib 1. juulist 2014, võimaldab tõlgenduse, et ka peaministrikandidaat võib Vabariigi Presidendile ametisse nimetamiseks esitada uue valitsuse koosseisu nii, et mõni minister juhib kahte ministeeriumi. Nimelt esitab selle sätte alusel peaministrikandidaat oma ettepanekus Vabariigi Presidendile ministrite ja nende ametinimetuste loetelu, mis on koostatud, lähtudes moodustatava valitsuse poliitilistest prioriteetidest ja efektiivse valitsemise vajadustest, kusjuures ministri ametinimetus peab viitama ministri pädevusele ja vastutusvaldkonnale. Selline tõlgendus välistaks näiteks vajaduse täita Vabariigi Valitsuse uue koosseisu ametisse nimetamisel kõik ministeeriumid ministritega olukorras, kus kavandatakse ministeeriumide ühendamist, ja pärast valitsuse ametisse astumist vabastada minister, et panna teine minister VVS § 4 lg 1 alusel juhtima kahte ministeeriumi. Sellise tõlgenduse järgi oleks võimalik olukord, kus ametisse astunud valitsusel oleks seitse liiget – peaminister ja kuus ministrit, kellest viis juhivad kahte ministeeriumi ja üks ühte ministeeriumi. Seni on uue valitsuse nimetamisel ainult kahel juhul nimetatud minister juhtima kahte ministeeriumi (RTL 2002, 18, 243; RT III 28.03.2014, 1). Seejuures esimesel juhul toimus see VVS varasema redaktsiooni kehtimise ajal.

PS järgi nimetab Vabariigi President uue valitsuse ametisse kolme päeva jooksul. PS § 89 lg 3 formuleeringust “nimetab … valitsuse ametisse” tuleks järeldada, et president ei saa kaaluda esitatud kandidaatide sobivust ega ka seda, millist ministri ametikohta luua. Ka ei sätesta PS valitsuse liikmete nimetamisele lisanõudeid. Siiski peaks presidendil olema võimalus kandidaat tagasi lükata nn loomulike takistuste ilmnemisel, mis välistavad isiku valitsusse kuulumise (esitatud isik pole Eesti kodanik, tema suhtes on jõus süüdimõistev kohtuotsus, tema suhtes on välja kuulutatud füüsilise isiku pankrot, kui tegemist on isikuga, kelle kõigi asjade ajamiseks on määratud eestkostja või kui eestkostja ülesannete ringi on laiendatud selliselt, et isik kaotab valimistel hääleõiguse). Need loomulikud takistused on kooskõlas PS mõttega. Ilmselt peaks president takistuste ilmnemisel keelduma valitsuse liikme ametisse nimetamisest. Sellele, et uue valitsuse ametisse nimetamine presidendi poolt pole pelgalt tehniline protseduur, viitab asjaolu, et presidendile on uue valitsuse nimetamiseks antud kolmepäevane tähtaeg. Uue valitsuse või selle liikme nimetamata jätmine poliitilistel põhjustel poleks kooskõlas § 89 lg-ga 3.

Vabariigi Presidendil on § 89 lg 4 alusel õigus, kuid mitte kohustus, esitada seitsme päeva jooksul uus peaministrikandidaat, kui esimene kandidaat ei saanud Riigikogu poolthäälte enamust, ei suuda valitsust moodustada või loobub valitsuse moodustamisest. PS ei keela presidendil esitada teist korda kandidaati, kes ei saavutanud esimesel korral Riigikogu usaldust.

Vabariigi Presidendi poolt esitatud teisele kandidaadile volituste andmist menetletakse Riigikogus samade reeglite järgi kui esimesele kandidaadile volituste andmist. Teise kandidaadi ja tema esitatud valitsuse ametisse nimetamine presidendi poolt toimub samade reeglite järgi, mille järgi toimunuks esimese kandidaadi ja tema esitatud valitsuse nimetamine.

PS § 89 lg 5 loetleb juhtumid, mil peaministrikandidaadi ülesseadmise õigus läheb Riigikogule. Peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse Riigikogule andmise eesmärgiks on vältida Riigikogu ennetähtaegseid valimisi. Samuti paneb see instituut Riigikogule poliitilise vastutuse nii presidendi poolt esitatud kandidaatidega mittenõustumise eest kui ka suutmatuse eest ise nimetada tegutsemisvõimelist peaministrikandidaati.

Riigikogus kandidaatide ülesseadmise tähtaja määrab Riigikogu juhatus pärast peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekut Riigikogule. Kandidaatide ülesseadmise õigus on RKKTS järgi ainult fraktsioonidel. Peaministrikandidaadile valitsuse moodustamiseks volituste andmise otsustamine võetakse päevakorda Riigikogu juhatuse algatusel või Riigikogu esimehe ettepanekul pärast kandidaatide ülesseadmiseks määratud tähtaja möödumist. Kui peaministrikandidaat on pidanud ettekande ja vastanud küsimustele, otsustab Riigikogu talle valitsuse moodustamiseks volituste andmise poolthäälteenamusega. Kui peaministrikandidaat saab nõutava häälteenamuse, siis teiste kandidaatide ettekandeid ära ei kuulata.

Vabariigi President peab § 89 lg 6 alusel välja kuulutama Riigikogu erakorralised valimised, kui talle on Vabariigi Valitsuse koosseis esitamata neljateistkümne päeva jooksul peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekust Riigikogule. Siin presidendil kaalutlusõigus puudub. PS § 131 aga välistab erakorraliste valimiste väljakuulutamise erakorralise või sõjaseisukorra ajal. Sellise kollisiooni lahenduse kohta vt § 97 komm 13 ja § 131 komm 6. Suutmatusest peaministrikandidaati üles seada teatab Riigikogu esimees Vabariigi Presidendile kirjalikult viivitamata pärast ülesseadmiseks ettenähtud tähtaja möödumist.