Paragrahv 103

Kommenteeritava sätte lõige 1 fikseerib, kellel on õigus algatada seadusandlikku menetlust. Vastavalt punktidele 1–5 on see õigus antud Riigikogu liikmele, Riigikogu fraktsioonile, Riigikogu komisjonile ja Vabariigi Valitsusele; Vabariigi President võib algatada üksnes põhiseaduse muutmise. Võimalik on, et eelnõul on mitu algatajat, näiteks korraga mitu fraktsiooni. Õigus algatada seadusi võimaldab realiseerida poliitilist programmi. Seaduse algatamise õigusele ei tohi kehtestada rangeid piiranguid. Riigikogu tõhusa toimimise huvides (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 13, 24–26 jj) on teatavad piirangud õigustatud (nt eelnõu kirjalik vorm, seletuskirja lisamise kohustus), kuid eelnõu sisu osas peavad piirangud tulenema põhiseadusest endast, neid RKKTS-ga kehtestada ei ole lubatud.

Paragrahvi 103 lg 1 rakendades tuleb võtta arvesse ka teisi PS sätteid. PS § 87 lg-st 5 ning § 115 lg-test 2 ja 3 tuleneb, et riigieelarve eelnõu algatamise õigus on üksnes Vabariigi Valitsusel (vt ka RES § 38 lg 1, § 43 lg 1 ja § 44 lg 1). PS § 87 p-de 1 ja 7 kohaselt viib Vabariigi Valitsus ellu riigi välispoliitikat ning korraldab suhtlemist teiste riikidega, PS § 87 p 4 järgi esitab Riigikogule ratifitseerimiseks ja denonsseerimiseks välislepinguid (vt ka VäSS § 8 lg 1 p 3). Järelikult ei või välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise seaduste eelnõusid algatada Riigikogus. Põhiseaduse muutmist saab peale Vabariigi Presidendi algatada ka viiendik Riigikogu koosseisust, st vähemalt 21 Riigikogu liiget ühiselt (PS § 161 lg 1). Põhiseaduse muutmise kohta Vabariigi Presidendi poolt vt ka PS § 78 p 8 ja § 161 komm-d.

Põhiseaduse Assamblees tekkis kahe töögrupi vahel eriarvamus küsimuses, kas anda seaduste algatamise õigus igale Riigikogu liikmele (J. Adamsi töögrupp) või vähemalt ühele kuuendikule Riigikogu koosseisust (J. Raidla töögrupp). Esimese seisukoha toetuseks väideti, et vastavalt Riigikogu valimise seadusele võidakse isik valida Riigikokku üksikkandidaadina, samuti on valituks osutunud Riigikogu liikmel õigus fraktsiooniga mitte ühineda või sellest lahkuda, kuid ilma seadusandliku initsiatiivi õiguseta ei oleks tal võimalik realiseerida neid eesmärke, milleks ta valijatelt mandaadi sai. Teise lahenduse pooldajad soovisid paralüseerida populismi, soleerimist ja parlamendi töökoormuse suurendamist seaduseelnõudega, millel pole piisavat toetust. Paljudes riikides on niisuguse olukorra vältimiseks nõutav teatud osa parlamendisaadikute toetus (nt Saksamaa Liitvabariigis 5%).

Seadusandliku initsiatiivi õigust omavate isikute ringi soovitati 16. aprillil 1992 põhiseaduse eelnõu kohta koostatud eksperdiarvamuses laiendada ning lubada seadusi algatada ka Vabariigi Presidendil ja vähemalt 35 000 hääleõiguslikul kodanikul rahvaalgatuse korras. Põhiseadus siiski nimetatud subjektidele seaduste algatamise õigust ei anna. Tõsi, PSRS § 8 lg 2 kohaselt oli PS rahvahääletusel vastuvõtmisele järgneva kolme aasta jooksul põhiseaduse muutmise algatamise õigus rahvaalgatuse korras vähemalt 10 000 valimisõiguslikul kodanikul. 1920. a põhiseadus nägi ette rahvaalgatuse 25 000 hääleõigusliku kodaniku nõudel. Niimoodi esitatud seaduseelnõu võis Riigikogu ise vastu võtta või panna rahvahääletusele. Riigikogu otsus oli lõplik nendes küsimustes, mida põhiseaduse järgi rahvahääletusele panna ei saanud (põhimõtteliselt sama mis 1992. a PS §-s 106 sätestatu). Rahvaalgatuse sätestamata jätmist on eelkõige põhjendatud asjaoluga, et seaduse algatamise õiguse andmisega igale Riigikogu liikmele on tagatud, et kõik arvestatavat toetust omavad poliitilised ideed jõuavad Riigikogu menetlusse. Nii selgitas Jüri Adams Põhiseaduse Assamblee 5. istungil 11. oktoobril 1991: “Arvatavasti ei ole [rahvaalgatus] vajalik, kui põhiseaduses sätestatakse, nagu on antud projektis pakutud, et seadusandluse algatamise või seaduseelnõude algatamise õigus on Riigikogu igal liikmel. Ma ütleks niimoodi, et ma ei kujuta ette, et ühiskonnas võiks olla tulevikus mingit nii olulist probleemi, et tema ei leia olemasolevatest valitud Riigikogu saadikutest vähemalt ühte, kes seda seaduseelnõuna üles ei tõstaks.” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 137.) Ettepanekuid muuta põhiseadust rahvaalgatuse sisseviimiseks on tehtud korduvalt, kuid seni ei ole Riigikogu neid toetanud (vt PS § 105 komm 3).

Põhiseaduse Assamblees käsitleti põgusalt Vabariigi Presidendile peale põhiseaduse muutmise ka muude seaduste algatamise õiguse andmist. Leiti, et parlamentaarses valitsemissüsteemis ei saa riigipeal niisugust õigust olla. Assamblee III toimkonna esimehe Illar Hallaste sõnul kuulub seaduste algatamise õigus “parlamentliku võitluse ja parlamentliku tegevuse juurde. /…/ see, mida võib üks erakond endale lubada mingi seaduse algatamise osas, parandamise osas, seda ei tohi anda parlamentaarses süsteemis presidendile. Näiteks võib mõni parempoolne erakond teha ettepaneku kehtestada progresseeruv tulumaks või vastupidi, sotsialistlik erakond teha ettepaneku kehtestada proportsionaalne tulumaks. Kuid, kui selle teeb president, siis sellisel juhul ta sekkub konkreetselt juba parlamentlikku võitlusse ja kasutab ära oma vahekohtuniku autoriteeti poliitiliseks võitluseks.” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 514–516.)

Riigikogu VII–XII koosseisu ajal algatati kokku 5274 seaduseelnõu, millest ligi 55% algatas Vabariigi Valitsus. Riigikogu XI ja XII koosseisu (vastavalt 2007–2011 ja 2011–2015) ajal oli valitsuse algatatud seaduseelnõude osakaal veelgi suurem – vastavalt 61, 1% ja 64, 7%. Riigikogus algatatud seaduseelnõudest on Riigikogu XI ja XII koosseisu volituste ajal moodustanud suurima osa fraktsioonide algatatud eelnõud – vastavalt 27% ja 23, 8%. Fraktsioonide algatatud seaduseelnõude arvu ja osakaalu kasv on toimunud paralleelselt Riigikogu liikmete algatatud eelnõude arvu ja osakaalu kahanemisega. Riigikogu VII, VIII ja IX koosseisu ajal (1992–2003) pärines suurim osa Riigikogus algatatud seaduseelnõudest Riigikogu liikmetelt. (Riigikogu XII koosseis. Statistikat ja ülevaateid. Riigikogu Kantselei. Eesti Rahvusraamatukogu. Tallinn 2015, lk 111.)

Kommenteeritava paragrahvi lõige 2 sätestab Riigikogu õiguse pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada eelnõu. Analoogne säte sisaldus ka Eesti 1920. ja 1937. a põhiseadustes, kuid selleks oli nõutav koosseisu enamuse esildis. Viimasest tulenevalt loeti Riigikogu tahet imperatiivseks. Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõudest J. Adamsi töögrupi omas PS § 103 lg-le 2 vastav säte puudus, kuid sisaldus J. Raidla töögrupi eelnõus. Vastavasisuline säte (siis veel § 105 lg 2) hääletati põhiseaduse eelnõusse Põhiseaduse Assamblee 29. istungil 3. aprillil 1992. Redaktsioonitoimkonna esimees põhistas sätte vajalikkust järgnevalt: “Küll aga võib seadusandlikus protsessis tekkida olukord, kus on ilmne vajadus reguleerida mingit valdkonda seadustega ja ka Riigikogu ei suuda oma jõududega vajalikku seaduseelnõu välja töötada. Sellises olukorras peaks Riigikogul olema põhiseaduslik võimalus tellida vastav seaduseelnõu vabariigi valitsuselt. Sellise seaduseelnõu tellimine peaks eeldama suuremat poliitilist konsensust ja kokkulepet selle seaduseelnõu kontseptsiooni osas. Ilmselt tuleks antud valdkond (seaduseelnõu tellimine valitsuselt) detailsemalt reguleerida Riigikogu kodukorras, aga sellise võimaluse sätestamine põhiseaduses peaks andma suunise, et selline mehhanism tuleb kodukorra seadusega luua /…/.” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1004.)

PS § 103 lg-s 2 sätestatud võimalust kasutas Riigikogu enim VII ja VIII koosseisu volituste ajal (vastavalt aastatel 1992–1995 ja 1995–1999), hiljem on selle tähtsus vähenenud. Parlamendipraktikas kasutavad Riigikogu liikmed, fraktsioonid ja komisjonid sageli mitteformaalseid vahendeid, mõjutamaks valitsust teatavate küsimustega tegelema ja valdkondade reguleerimiseks eelnõusid välja töötama.