Paragrahv 94

Vabariigi Valitsusele kuuluvat täidesaatvat riigivõimu (§ 86) ei teosta ainult valitsus (§ 87), vaid ka ministeeriumid (§ 94 lg 1), mis tegutsevad valitsuse liikmeks olevate ministrite juhtimisel (§ 94 lg 2). Valitsuse tegevusvaldkond jaotatakse valitsemisaladeks ja nende korraldamiseks moodustatakse ministeeriumid (§ 94 lg 1). Ministeerium on täidesaatva riigivõimu asutus, täpsemalt valitsusasutus (§ 87 p 2). Ministeerium ei ole põhiseaduslik institutsioon või kõrgem riigiorgan. PS näeb küll ette ministeeriumide moodustamise, kuid ei moodusta neid. Ministeerium on kõrgem täidesaatva riigivõimu asutus ja oma valitsemisala juhtiv asutus. Kõik tema valitsemisalasse kuuluvad täidesaatva riigivõimu asutused on ministeeriumiga ühel või teisel viisil seotud (alluvuse, järelevalve või rahastamise kaudu). Ministeeriumi juhtiv minister vastutab omakorda ministeeriumi tegevuse eest peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees. Valitsemisalade piiritlemise alus tänapäeva valitsuste puhul põhineb reaalsüsteemil vastandina sellele ajalooliselt eelnenud territoriaalsüsteemile. See tähendab ülesannete piiritlemist eriala, mitte maa-ala järgi. Samas ei välista PS territoriaalsüsteemi kasutamist ega ka ministeeriumi ülesannete määratlemist ühiskonnagruppide järgi (nt lapsed ja noored, eakad, maarahvas). Valitsemisalade jaotus sõltub ministeeriumide moodustajast ja valitsuse poliitikast, milliste valdkondadega tegelemist peetakse oluliseks ning milliseid valdkondi ja millisel viisil prioritiseeritakse. Valitsuse kogu tegevusväli peab olema jaotatud valitsemisaladeks. Ministeeriumivabu alasid olla ei saa.

Valitsemisala korraldamise ülesanne ei sisalda ainult poliitika elluviimise (halduse) ülesandeid, vaid praktikas on pigem esiplaanile tõusnud poliitika kujundamise (valitsemise) ülesanded (valitsemise ja halduse kohta vt § 86 komm 1.2, § 87 komm 2). See kajastab selle sajandi alguses Eestis valitsevaks kujunenud arusaama jätta ministeeriumile peamiselt poliitika kujundamise ülesanded ja poliitika elluviimise ülesanded anda ministeeriumist eraldiseisvatele täidesaatva riigivõimu asutustele (ametitele, inspektsioonidele ja teistele valitsusasutustele ning valitsusasutuste hallatavatele riigiasutustele), avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele või riigi osalusega eraõiguslikele isikutele. Ministeeriumidel on poliitika esmaalgataja ja väljatöötaja roll (§ 96 komm 5). Ministeerium valmistab ette oma valitsemisala poliitikat kujundavad strateegilised arengudokumendid, seaduste ja määruste eelnõud ning eelarve. Poliitika elluviimisel piirdub ministeeriumi roll enamasti selle korraldamisega. Ministeerium ise üldjuhul vahetult haldusakte ei anna ega avalikke teenuseid ei osuta. Ministeerium hoolitseb selle eest, et poliitika elluviimiseks vajalikud organisatsioonid on moodustatud, neile on ülesanded antud ja eesmärgid seatud ning nad on varustatud ülesannete täitmiseks ja eesmärkide saavutamiseks vajalike pädevuste, inimeste ja muude ressurssidega. Ministeeriumi ülesanne on valvata kogu ministeeriumi valitsemisalas toimuva üle ja vajadusel sekkuda (ministri vastutus peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees). Samuti on ministeeriumi ülesanne teavitada avalikkust ministeeriumi tegevusest ja valitsuse poliitikast.

Ministeeriumide moodustamise pädevus kuulub senise seadusandliku praktika ja õigusteadlaste domineeriva arvamuse kohaselt seadusandjale. VVS sätestab ministeeriumide loetelu ja valitsemisalad. Eelmine PS kommenteeritud väljaanne möönab, et PS § 94 lg 1 tõlgendamisel võib üksnes keelelisest argumentatsioonist lähtudes jõuda järeldusele, et ministeeriume võib luua seaduse volitusel (seaduse alusel) ka näiteks valitsuse määruse või korraldusega. Sätte tõlgendamisel üksnes sellest aga ei piisa ja olulise tähendusega on siin süstemaatiline argumentatsioon. Vastavalt sellele tuleb sätet tõlgendada koos demokraatia printsiibiga, mis on sätestatud PS §-s 1. Demokraatia printsiip sisaldab muu hulgas ka olulisuse põhimõtet, mis tähendab seda, et riigi toimimise jaoks peab kõik olulised küsimused otsustama Riigikogu ning neid ei saa anda otsustamiseks täidesaatvale riigivõimule. Ministeeriumide moodustamine ja nende valitsemisalade kindlaksmääramine on riigi funktsioneerimise seisukohalt kahtlemata oluline küsimus, mis nõuab kõige otsesemat parlamendi legitimatsiooni. Seega peab seadus sätestama ministeeriumid ja nende valitsemisalad (Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Ü. Madise jt (toim). 2012, § 94 komm 1 (K. Merusk, J. Põld)).

Eelmises PS kommenteeritud väljaandes esitatud tõlgenduse vastu räägivad siiski nii sõnastuslikud kui sisulised kaalutlused (vt lähemalt H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. – Juridica 2016/9, lk 649–650). PS § 94 lg 1 ei kasuta seadusandja ainupädevusele viitavat väljendit “seadusega“, vaid väljendit “seaduse alusel“, mis viitab seadusandja ja ministeeriumide moodustaja vahel jaotatud pädevusele. Olulisuse põhimõtte abil ei saa PS § 94 lg 1 tõlgendada selliselt, et ministeeriumide moodustamise jaotatud pädevusest saab seadusandja ainupädevus. Olulisuse põhimõte ei ole PS sätestatud pädevuste ümbermängimise alus (vrd Saksamaa Liidukonstitutsioonikohtu 08.08.1978 otsus. – Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Bd. 49, lk 89, samuti lk 126). Olulisuse põhimõtet piiravad PS § 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte ning PS teistes sätetes kehtestatud pädevused (vrd Kommentar zum Grundgesetz. H. v. Mangoldt (Begr.), F. Klein (Fortgef.), C. Starck (Hrsg.). Bd. 2. 2010, art 20, vnr 187 (K-P. Sommermann)).

Uuema seisukoha kohaselt jaotab PS § 94 lg 1 ministeeriumide moodustamise pädevuse ühelt poolt seadusandja ning teiselt poolt valitsuse või peaministri vahel (lähemalt koos viidetega H. Loot. Ministeeriumide moodustamise pädevus. – Juridica 2016/9, lk 635–654). Seadusandja pädevuses on ministeeriumide moodustamise aluste kehtestamine. Selle hulka võivad kuuluda näiteks ministeeriumide suurim lubatud arv, üldised nõuded ministeeriumi valitsemisalale, teatud küsimustega tegelevate ministeeriumide olemasolu nõuded või teatud küsimuste ühte ministeeriumisse ühendamise keelud. Üksikute ministeeriumide seaduses sätestamine väljub ministeeriumide moodustamise aluste sätestamisest, rääkimata seaduses ministeeriumide täpse ja ammendava loetelu andmisest (vrd VVS § 45). PS jätab otsesõnu lahtiseks, kellele kuulub üksikute ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramise pädevus. Ühelt poolt võib see kuuluda valitsusele, kelle ülesanne on viia ellu riigi sise- ja välispoliitikat (§ 87 p 1) ja korraldada seaduste täitmist (§ 87 p 3). Teiselt poolt võib ministeeriumide moodustamise pädevus kuuluda ka peaministrile, tulenedes tema valitsuse moodustamise (§ 89) ja valitsuse juhtimise ülesannetest (§ 93). Valitsuse moodustamise käigus tuleb peaministrikandidaadil tegeleda mitte ainult ministri ametikohtadele sobivate isikute leidmisega (valitsuse personaalne koosseis), vaid ka ministri ametikohtade moodustamise (valitsuse organisatsiooniline koosseis) ning neile vastavate ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramisega. Valitsuse juhtimise pädevus võimaldab hiljem peaministril valitsuse moodustamise käigus tehtud sisulised organisatsioonilised otsused formaalselt kehtestada. Ministeeriumide moodustamise aluste raamides tuleb seadusandjal sätestada, kas omistada ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramise pädevus valitsusele või peaministrile. Peaministri pädevus tagaks kindlalt valitsuse moodustamise käigus tehtud sisuliste organisatsiooniliste otsuste elluviimise. Samas ei ole peaministri ja valitsuse kooskõlata töövõimeline valitsus mõeldav, seega on praktiliselt vähetõenäoline, et peaminister ei saaks valitsuse moodustamisel tehtud sisulisi organisatsioonilisi otsuseid oma juhitava valitsuse abil ellu viia. Nii võib seadusandja anda ministeeriumide moodustamise ja nende valitsemisalade kindlaksmääramise pädevuse ka valitsusele.

Minister on ühelt poolt valitsuse liige (§ 88) ning teiselt poolt ministeeriumi ja selle valitsemisala juht (§ 94 lg 2). Ministri topeltstaatus võimaldab kaasata valitsemisala erialased kaalutlused ja huvid riigi kui terviku poliitilisse juhtimisse (minister kui ministeeriumi ja selle valitsemisala esindaja valitsuses) ning samas hoida erinevate valitsemisalade erialased kaalutlused ja huvid üldiste huvide ja valitsuse tervikliku poliitika raamides (minister kui valitsuse esindaja ministeeriumis ja valitsemisalas). Ministeeriumi ja valitsemisala juhina täidab minister topeltfunktsioone – nii poliitika kujundamise (valitsemise) kui poliitika elluviimise (haldamise) ülesandeid (vt komm 2). Kahesuguse seisundi ja kahesuguste ülesannete tõttu võib ministrit pidada valitsemise ja halduse ühenduslüliks. Minister ei ole oma tegevuses täiesti iseseisev. Ministeerium on valitsusasutus ning allub valitsuse suunamisele ja koordineerimisele (§ 87 p 2). Valitsuse liikmena peab minister arvestama, et valitsuse tegevust juhib peaminister (§ 93). Minister vastutab oma tegevuse eest peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees. Peaminister võib teha Vabariigi Presidendile ettepaneku minister ametist vabastada (§ 90) ja Riigikogu võib avaldada ministrile umbusaldust (§ 97). VVS järgi on ministeeriumid aruandekohustuslikud valitsuse ees ja valitsusel on kohustus teostada ministeeriumide üle teenistuslikku järelevalvet.

Minister juhib ministeeriumi. Minister vastutab, et ministeeriumi tegevuse eesmärgid oleksid saavutatud, tema ülesanded täidetud ning ressursid õiguspäraselt ja efektiivselt kasutatud. Ministril on põhimõtteliselt õigus otsustada kõik ministeeriumi tegevust puudutavad küsimused. PS § 95 lg 4, § 136 lg 2 ja § 141 lg 1 viitavad, et ministri õigusi ministeeriumi juhtimisel võib seadusega piirata. Näiteks VVS kohaselt kinnitab valitsus ministeeriumi põhimääruse, mis peab sisaldama ministeeriumi juhtimise korraldust ning juhtide õigusi ja kohustusi, ministeeriumi struktuuri ja struktuuriüksuste põhiülesandeid ning muid ministeeriumi tegevuse korraldamise olulisi sätteid. Samuti piirab VVS ministri õigusi ministeeriumi ametnike ametisse nimetamisel. ATS kindlustab ministrile õiguse anda ministeeriumi teenistujatele teenistusalaseid juhiseid ja korraldusi. Minister ei pea otsustama kõiki ministeeriumi pädevuses olevaid küsimusi isiklikult. HMS kohaselt määratakse haldusorganisiseselt isikud, kes tegutsevad haldusmenetluses haldusorgani nimel, kui seaduses või määruses ei ole sätestatud teisiti. ATS lubab ministril kui ametiasutuse juhil edasi volitada mitmesuguste teenistusküsimuste otsustamist. Ministrit toetab ministeeriumi juhtimisel kantsler. VVS kohaselt juhib kantsler ministeeriumi struktuuriüksuste tööd, koordineerib ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste tegevust ja korraldab ministeeriumi asjaajamist. ATS kohaselt vabastab valitsus kantsleri ametist, kui ministri hinnangul ministri ja kantsleri koostöö ei laabu.

PS ei välista võimalust nimetada mõni minister juhtima rohkem kui ühte ministeeriumi. VVS järgi võib Vabariigi President peaministri ettepanekul nimetada mõne ministri juhtima kahte ministeeriumi. Siin ei peeta silmas PS § 94 lg-s 3 nimetatud olukorda, kus minister ei saa haiguse või muude takistuste tõttu täita oma ülesandeid, ega ka olukorda, kus ministri koht on ajutiselt vaba ministri volituste lõppemise tõttu. Siin peetakse silmas olukorda, kus üks minister nimetatakse ametisse ülesandega püsivalt, pikema aja kestel juhtida kahte ministeeriumi. Samuti ei keela PS kahte ministrit juhtimast ühte ministeeriumi (J. Raidla. Lühikommentaarid Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule (09.04.2014). Esitatud Justiitsministeeriumile 15.04.2014). VVS kohaselt võib ühte ministeeriumi valdkonnapõhiselt juhtida kaks ministrit. Peaminister määrab ministrite pädevuse ministeeriumi juhtimisel ja vastutusvaldkonnad. Nendes piirides juhivad mõlemad ministrid ministeeriumi iseseisvalt. Ministrid on võrdsed ega allu üksteisele. Üks minister ei või sekkuda teise ministri vastutusvaldkonda. Ministrid vastutavad oma tegevuse eest peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees. Selline lahendus võimaldab suurendada valitsemise paindlikkust, vastata kiiremini ühiskonnas toimuvatele muutustele ja prioritiseerida valitsuse poliitikat ilma, et sellega kaasneksid suuremad ja kulukamad ministeeriumide ümberkorraldamised. VVS ei luba peaministriametiga ühitada ministriametit. 1992. a VVS seda ei keelanud.

Minister korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi. Minister on nii ministeeriumi kui selle valitsemisala juht. Praktikas on ministri pädevus valitsemisala juhtimisel reguleeritud ulatuslikult seadustega. Nendeks on VVS ja teised valitsemisala tugitegevusi (nt RES, ATS, RVS) või põhitegevusi reguleerivad seadused (nt PGS üldhariduse valdkonnas). RES järgi kinnitab minister ministeeriumi valitsemisala arengukava ja programmid. VVS kohaselt määrab minister ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste struktuuri, asjaajamise ja töökorralduse, kinnitab ministeeriumi valitsemisalas olevate valitsusasutuste teenistuskohtade koosseisu, nimetab ametisse ja vabastab ametist ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste juhid, kinnitab ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste eelarved ja kontrollib nende täitmist ning valvab ministeeriumi valitsemisalas olevate riigiasutuste ülesannete täitmise üle. VVS sätestab ministri üldpädevuse otsustada kõik ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvad küsimused, kui nende otsustamine ei ole seaduse või valitsuse määrusega pandud alluvatele ametiasutustele või ametnikele. Viimasel juhul annab VVS ministrile õiguse sekkuda teenistusliku järelevalve korras, kuid ka see õigus võib olla seadusega piiratud. Näiteks VVS järgi ei laiene teenistusliku järelevalve kord riikliku järelevalve toimingutele ning riikliku sunni kohaldamisel antud otsustele. Samuti tunnustavad seadused mõne valitsusasutuse sõltumatust (näiteks TÕAS Patendiameti sõltumatust), mida peab teenistusliku järelevalve teostamisel arvestama. Minister peab oma otsustamisõiguse teostamisel arvestama ka valitsuse õigusega suunata ja koordineerida valitsusasutuste tegevust (§ 87 p 2) ning peaministri õigust juhtida valitsuse tegevust (§ 93 lg 1). VVR kohaselt tuleb ministril esitada valitsusele arutamiseks ja otsustamiseks olulise tähtsusega sise- või välispoliitilised küsimused. Samuti võib peaminister nõuda ministrilt tema pädevusse kuuluvate küsimuste esitamist valitsusele arutamiseks. Seaduse, valitsuse ja peaministri poolt piiramata osas on ministril oma valitsemisala juhtimisel kõik juhile omased õigused. Näiteks on ministril muu hulgas õigus määrata, kes milliseid küsimusi on tema juhitava ministeeriumi valitsemisalas õigustatud ja kohustatud otsustama, anda valitsemisala riigiasutustele juhiseid ja korraldusi, teostada nende suhtes teenistuslikku järelevalvet ning vajadusel otsustamisõigus üle võtta. Erinevalt VVS-s reguleeritud teenistuslikust järelevalvest, mis on reaktiivse iseloomuga ja keskendub üksikjuhtumitele, võivad ministri juhised ja korraldused olla preventiivsed ja üldised. Minister vastutab peaministri, valitsuse ja Riigikogu ees oma valitsemisalas toimuva eest ning tal peavad olema piisavad võimalused sekkumiseks. Arvestades valitsuse seaduste algatamise õigust vastutab minister ka selle eest, et olemasolevad seadused annavad talle piisavalt tegutsemisvõimalusi oma vastutuse kandmiseks.

Minister täidab muid ülesandeid, mis talle on pandud seadusega sätestatud alustel ja korras. Samamoodi kui valitsuse ülesannete loetelu (§ 87 p 9) jätab PS ministri ülesannete loetelu seadusandja jaoks avatuks. Seadusandjal on õigus sätestada ministri täiendavaid ülesandeid. Näiteks paneb ministrile ülesandeid RKKTS. Lisaks juba PS-s sätestatud kohustusele vastata Riigikogu liikmete arupärimistele peab minister vastama Riigikogu liikmete kirjalikele küsimustele, osalema Riigikogu infotunnis ja komisjonide istungitel, valitsuse algatatud seaduseelnõude menetlemisel ja tema suhtes algatatud umbusalduse avaldamise arutelul. Seadusandja ei saa panna ülesandeid konkreetsele ministrile, vaid peab sätestama ülesannete ministrite vahel jaotamise korra. VVS kohaselt määrab ministrite vastutusalad ja ülesanded peaminister oma korraldusega, mis tehakse teatavaks valitsuse istungil ja avaldatakse Riigi Teatajas. PS § 94 ei sulge ministri ülesannete andjate loetelu. Ministrile võivad täiendavaid ülesandeid anda ka valitsus (§ 87) ja peaminister (§ 93).

Tulenevalt Eesti kuulumisest Euroopa Liitu (PSTS § 1) ja ELL-st (eeskätt art 16) paneb VVS ministrile ülesande esindada Eestit Euroopa Liidu Nõukogus ja vastutuse Eesti seisukohtade kujundamise eest EL otsustusprotsessis. ELL järgi täidab nõukogu koos Euroopa Parlamendiga seadusandja ja eelarve kinnitaja ülesandeid, samuti on tal mõnes valdkonnas poliitika kujundamise ja koordineerimise funktsioonid. Nõukogu koosneb kõigi liikmesriikide esindajatest ministri tasandil, kellel on asjaomase liikmesriigi hääleõigus ja volitus võtta valitsust siduvaid kohustusi. VVS-s sätestatud esindamise ülesandega kaasneb ka hääleõigus EL Nõukogus ja volitus võtta valitsust siduvaid kohustusi. EL ainupädevuse ja liikmesriikidega jagatud pädevuse valdkondades on nõukogul õigus võtta vastu liikmesriigile kohustuslikke seadusandlikke akte (EL õiguse ülimuslikkuse kohta vt PSTS § 2 komm-d 16–20.6), mille andmine oleks muidu Riigikogu ja valitsuse pädevuses. Parlamentaarse kontrolli teostamiseks (§ 59 komm 9) kohustab RKKTS esitama Riigikogule seisukohavõtuks selliste EL õigusaktide eelnõud, mille reguleerimisala nõuab vastavalt PS-le seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist või mille vastuvõtmisega kaasneks oluline majanduslik või sotsiaalne mõju. Riigikogu osalemine Eesti seisukohtade kujundamisel on vajalik EL-le seadusandliku funktsiooni delegeerimise kompenseerimiseks (§ 59 komm 8). Valitsuse suunamis- ja koordineerimisõiguse (§ 87 p 2) tagamiseks kohustab VVS ministrit esitama valitsusele heakskiitmiseks Eesti seisukohad EL õigusaktide eelnõude ja muude EL asjade kohta, kui need kuuluvad valitsuse pädevusse või kui valitsus peab eelnõu või muu EL asja esitama seisukohavõtuks või arvamuse andmiseks Riigikogule (vt rakendamise kohta täpsemalt Euroopa Liidu asjade menetlemise juhis, p 6 (teatavaks tehtud riigisekretäri 18.12.2014 kirjaga nr 4-2/14-02676-1, jõustunud 01.01.2015). (26.03.2017)). RKKTS ja VVS panevad ministrile kohustuse kinni pidada Riigikogu või valitsuse seisukohast. Kui minister ei ole nii teinud, tuleb seda esimesel võimalusel valitsusele või Riigikogule põhjendada. Seisukoha järgimata jätmine ei mõjuta nõukogus antud hääle kehtivust. Ministri vastutus on poliitiline. Peaminister saab teha ettepaneku minister ametist vabastada (§ 90) ja Riigikogu avaldada ministrile umbusaldust (§ 97). Väljakujunenud parlamentaarse tava kohaselt esitab valitsus Riigikogule ka oma seisukohad EL Nõukogu istungil või mitteametlikul kohtumisel päevakorras olevate küsimuste kohta, minister tutvustab neid enne nõukogu istungit Euroopa Liidu asjade komisjoni või väliskomisjoni istungil ning pärast nõukogu istungit esitab valitsus Riigikogule kirjaliku aruande, mis kajastab kohtumisel langetatud otsuseid, Eesti seisukohavõtte ja informatsiooni Eesti huvide arvestamise kohta (Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid. A. Mõttus (peatoim). 2012, lk 467). VVS järgi korraldab minister ka Eesti esindamist EL Nõukogu töögruppides ning Euroopa komisjoni komiteedes, töögruppides ja ekspertide kohtumistel.

Kui minister ei saa haiguse või muude takistuste tõttu ajutiselt oma ülesandeid täita, paneb peaminister tema ülesanded selleks ajaks mõnele teisele ministrile. Ministri dualistlik seisund väljendub seega ka tema asendamises. Ministrit saab asendada üksnes teine minister. Ministri ajutine asendamine teise ministri, mitte aga näiteks ministeeriumi kantsleri poolt põhineb sellel, et minister kui valitsuse liige kannab poliitilist vastutust Riigikogu ees. Kantsler sellist vastutust ei kanna. PS § 94 lg-s 3 nimetatud muude ajutiste takistuste all tuleks mõista ministri puhkust ja välislähetust, aga ka olukorda, kus ministri asukoht pole teada. Välislähetuse ajal asendatakse ministrit ainult siis, kui minister peab seda ise vajalikuks. Välislähetuses olevat ministrit asendav minister täidab tema ülesandeid üksnes riigisiseselt. Ministri asendaja määrab peaminister, kes võib konkreetsel juhul veelgi täpsemalt piiritleda, millises ulatuses asendamine toimub. Asendaval ministril on valitsuse istungil üks hääl. See tuleneb PS §-st 88, mille kohaselt kuuluvad valitsusse peaminister ja ministrid. Seega ei koosne valitsus mitte ministeeriumide esindajatest, vaid peaministrist ja ministritest. Valitsuse istungil esitab asendav minister asendatava ministri seisukohti ja teda tuleb pidada asjaomaseks ministriks (§ 96 lg 2). VVS kohaselt lükatakse tema põhjendatud taotlusel (näiteks kui arutelu käigus tekivad küsimused, mida oskab selgitada vaid asendatav minister) päevakorda arvatud küsimuse otsustamine edasi (§ 96 komm 5). Asendav minister kirjutab dokumentidele alla oma ametinimetuse ja lisab asendatava ministri ametinimetuse koos sõnaga “ülesannetes”, näiteks “justiitsminister siseministri ülesannetes”. PS sisustab ministri ajutise asendamise alused liialt kitsalt, nimetades ministri ajutist asendamist vaid juhtudel, kui minister haiguse või muude takistuste tõttu ei saa ajutiselt oma ülesandeid täita. VVS järgi tuleb PS § 94 lg-s 3 sätestatud korda rakendada ka siis, kui ministri volitused on lõppenud ja uut ministri ei ole veel ametisse nimetatud.

Vabariigi President võib peaministri ettepanekul nimetada ametisse ministreid, kes ei juhi ministeeriumi. Traditsiooniliselt nimetatakse selliseid ministreid portfellita ministriteks. Portfellita ministrid osalevad valitsuse otsuste tegemisel (§ 88), kuid neil ei ole ministeeriumi, mida juhtida, ega valitsemisala, mida korraldada. Sellest tulenevalt ei ole portfellita ministritel samu õigusi nagu ministritel, kes juhivad ministeeriumi. Näiteks ei ole neil õigust anda määrusi. Samas võivad nad asjaomaste ministritena kirjutada alla valitsuse määrustele. Portfellita ministrite ülesanded määrab kindlaks peaminister. Nende ministrite nimetamine on võimaldanud prioritiseerida või koordineerida valdkondi, mida valitsus peab oluliseks oma poliitika teostamisel (näiteks üleminekureformid 1990. aastate esimesel poolel, hiljem rahvastiku- ja lõimumispoliitika). Samuti on see võimaldanud vastu tulla poliitiliste jõudude soovidele saada valitsuses rohkem ministrikohti kui on ministeeriume, mis võib olla oluline valitsuse moodustamisel. Praktika on siiski näidanud, et portfellita ministrite võimalused valitsuse poliitikat mõjutada on jäänud tagasihoidlikuks. Neil on vähem otsustusõigust ja ressurssi võrreldes ministeeriume juhtivate ministritega ning nende käes olevad koordinatsioonihoovad ei ole piisavalt tugevad, et poliitikat ellu viivaid ministeeriume suunata. Alates 2009. a ei olegi portfellita ministreid enam ametisse nimetatud (välja arvatud 2014. a ajutine üleminekuerand). Alates 2014. a lubab VVS juhtida kahel ministril ühte ministeeriumi ja ühel ministril kahe ministeeriumi valdkondi, mis arvatavasti vähendab veelgi vajadust portfellita ministrite järele. Kuigi PS § 94 lg 4 sõnastus erineb § 89 lg 3 ja § 90 sõnastusest, puudub Vabariigi Presidendil ka portfellita ministri ametisse nimetamisel sisuline otsustusõigus. Valitsuse organisatsioonilise ja personaalse koosseisu üle otsustab sisuliselt peaminister, kellel on valitsuse moodustamise (§ 89 – täpsemalt siis veel peaministrikandidaat, § 90) ja juhtimise (§ 93) õigus.