Paragrahv 96

Vabariigi Valitsus peab oma otsused tegema kollegiaalselt (§ 88). Valitsuse istung on kollegiaalse otsuse tegemise oluline tingimus. Valitsuse otsuse tegemiseks ei pea kõik valitsuse liikmed istungil osalema ega otsuse poolt hääletama. Valitsuse otsuse tegemiseks piisab, kui selle juures on järgitud kolme põhimõtet. Esiteks tuleb kõiki valitsuse liikmeid informeerida istungi toimumisest ja otsustamisele tulevatest küsimustest ning võimaldada neil istungil osaleda (informeerimise põhimõte). Seda põhimõtet tuleb järgida ka nende suhtes, kellele PS annab õiguse osaleda valitsuse istungitel sõnaõigusega (eelkõige riigikontrolörile ja õiguskantslerile). Teiseks peab istungil osalema lisaks peaministrile piisav arv valitsuse liikmeid (kvoorumi põhimõte). VVS kohaselt on valitsus otsustusvõimeline, kui istungist võtab osa peale peaministri vähemalt pool valitsuse koosseisust. Riigi julgeolekut ähvardava vahetu ohu korral on valitsus otsustusvõimeline, kui istungist võtab peale peaministri osa vähemalt kaks ministrit. Sõnaõigusega osalejaid kvoorumi kindlakstegemisel arvesse ei võeta. Samas peab riigisekretär või tema asendaja valitsuse istungil alati kohal olema. Kolmandaks tuleb valitsuse otsused teha istungil osalevate valitsuse liikmete häälteenamusega (majoriteedi põhimõte). Igal valitsuse liikmel on üks hääl. Teist ministrit asendav minister ei omanda istungil tema hääleõigust. Ainult häälte poolekslangemise korral on otsustav peaministri hääl. Praktikas tehakse valitsuse otsused enamasti ühehäälselt (konsensuslikult). VVR järgi loetakse valitsuse otsus vastuvõetuks ühehäälselt, kui ükski valitsuse liige hääletamist ei nõua. Viimase pooleteistkümne aasta praktikas on valitsuse istungitel hääletatud harva ning sel juhul on see andnud märku suurtest vastuoludest valitsuse liikmete vahel ja viidanud valitsuse lagunemise ohule.

PS ei sätesta, millises vormis valitsuse istung peab toimuma (kas tullakse kokku või toimub see elektrooniliselt või muus vormis). Enesekorraldusõiguse alusel on valitsusel õigus määrata nii istungi vorm kui ka toimumise koht. Vastavalt VVS § 16 lg-le 3 toimub valitsuse istung valitsuse asukohas Tallinnas ja VVR-s tähendatud juhtudel võib istung toimuda ka mujal. VVR kohaselt võib peaminister valitsuse istungi toimumise kohta muuta ja otsustada istungi läbi viia sidevahendite kaudu. Praktikas on seda tehtud telefoni teel valitsuse liikmeid läbi helistades. Näiteks ei pruugi kahe korralise, igal nädalal toimuva istungi vahelisel ajal olla mõistlik erakorraliseks istungiks uuesti kokku tulla või nõuab mõni küsimus nii kiireloomulist otsust, et kogunemiseks ei jää enam lihtsalt aega.

VVR-s ettenähtud Vabariigi Valitsuse liikmete nõupidamine (valitsuskabineti nõupidamine) ei ole valitsuse istung. Kuigi valitsuskabineti nõupidamistel arutatakse valitsuse pädevuses olevaid küsimusi, ei tehta seal valitsuse otsuseid ega anta valitsuse õigusakte. Nõupidamisel otsustatu ei ole käsitatav valitsuse otsusena, vaid sellel on valitsuse liikmete vahelise kokkuleppe iseloom. Valitsuskabineti otsuste rakendamine sõltub valitsuse ja ministrite ametlikest otsustest ja tegevusest. Valitsuskabineti nõupidamise eesmärgiks on valitsuse istungite ja ametlike otsuste ettevalmistamine. Nõupidamisel arutatakse põhimõttelise tähtsusega küsimusi ja lahendatakse ministritevahelisi erimeelsusi, mis aitab suunata ja koordineerida valitsuse poliitikat.

Valitsuse istungid on kinnised, kui valitsus ei otsusta teisiti (lg 1). Selle poolest erineb valitsus Riigikogust (§ 72) ja kohtutest (§ 24 lg 3), kelle istungid on üldjuhul avalikud. Valitsuse istungite kinnisuse eesmärk on võimaldada valitsuse liikmete vahel vaba ja avatud arutelu ning soodustada ühiste seisukohtade kujundamist ja otsustele jõudmist. Ühtse valitsuse põhimõtte kohaselt peab valitsus ajama ühtset poliitikat ja valitsuse liikmed peavad ühiselt oma tegevuse eest vastutama. Erinevalt parlamendist, kus vastanduvad koalitsioon ja opositsioon, või kohtust, kus võistlevad pooled, peab valitsus olema ja näima ühtne. Kinnisuse põhimõte kaitseb üksikuid valitsuse liikmeid nende istungil väljendatud mõtete, arvamuste, seisukohtade või ettepanekute avaldamise eest. Avaldamise keeld laieneb nii valitsuse aruteludele kui hääletamistulemustele. PS § 44 lg 2 suhtes on tegemist erinormiga. Keeld ei takista peaministril kutsuda valitsuse istungile lisaks valitsuse liikmetele ja sõnaõigusega osalejatele ka teisi isikuid. Keeld kehtib valitsuse liikmetele ning kõigile istungil osalevatele või viibivatele isikutele. Keeld kehtib ka isikute suhtes, kes ei ole valitsuse istungil osalenud, kuid kellele on antud luba valitsuse istungite informatsioonile juurde pääseda. Üldisest keelust erandite tegemine on valitsuse pädevuses. Seadusandlik regulatsioon, mis jätab valitsuse otsustusõigusega arvestamata, ei ole PS-ga kooskõlas. Näiteks kohustab AvTS koosmõjus VVS-ga avaldama valitsuse istungite protokolle, sh koos hääletamistulemuste ja valitsuse liikmete eriarvamustega. PS ei keela valitsusel delegeerida konkreetsete üksikjuhtumite üle otsustamist. Näiteks volitab VVR riigisekretäri lubama ametnikke tutvuda valitsuse istungi salvestistega, kui see on nende ametiülesannete täitmiseks vajalik.

Valitsus teeb oma otsused peaministri või asjaomase ministri ettepanekul (lg 2). Selle sätte eesmärk on tagada, et valitsus ei teeks häälteenamusega otsuseid, mille vastu on asjaomane minister või peaminister. See võimaldab ministril kanda vastutust oma valitsemisala poliitika või ülesannete täitmise eest ning peaministril kogu valitsuse poliitika eest (§ 97). Säte ei keela teistel valitsuse liikmetel esitada ettepanekuid valitsuse otsuste tegemiseks, eriti valitsuse arutelude käigus. Selliseid ettepanekuid ei saa aga asjaomase ministri või peaministri nõusolekuta otsustamisele panna. Küll saab peaminister otsustamisele panna ettepaneku, millega asjaomane minister ei nõustu. Samas ei ole peaministri nõusolekuta võimalik ka asjaomase ministri ettepanekut otsustamisele panna, sest peaminister juhib valitsuse tegevust (§ 93 lg 1). See säte toob välja veel ministri algatusõiguse valitsuse poliitika kujundamisel (§ 94 komm 2), andes samas peaministrile võimaluse sekkuda valitsusele esitatavate ettepanekute väljatöötamisse ja vajadusel ise olulisi algatusi teha (§ 93 komm 3). Ministri asjaomasuse määramisel lähtutakse ministri pädevusest ja vastutusvaldkonnast või ülesannetest, mille on kehtestanud peaminister (§ 88 komm 5). Justiitsministril, rahandusministril ja teistel nn horisontaalse pädevusega ministritel ei ole kõikehõlmavat asjaomasust. Vastumeelsete ettepanekute tõrjumiseks annab VVS asjaomasele ministrile ja peaministrile ning VVR ka justiitsministrile ja rahandusministrile õiguse taotleda juba istungi päevakorda arvatud küsimuse otsustamise edasilükkamist. Selline taotlus peab olema põhjendatud ja on valitsusele siduv.

Valitsuse määrused kehtivad, kui need kannavad peaministri, asjaomase ministri ja riigisekretäri allkirja (lg 3). Nii nagu eelmise sätte, on ka selle sätte eesmärk vältida valitsuse otsuseid, millega asjaomane minister või peaminister ei nõustu, ning võimaldada seeläbi ministril kanda vastutust oma valitsemisala poliitika või ülesannete täitmise eest ja peaministril kogu valitsuse poliitika eest (vt komm 5). Samas allakirjutamisest keeldumise õigust (vetoõigust) ministril ega peaministril ei ole. VVS järgi lisatakse asjaomase ministri kirjalik seisukoht valitsuse istungi protokollile, kui ta on eriarvamusel. Mõeldav on allkirja andmisega viivitada ja paluda peaministril arvata küsimus uuesti valitsuse istungi päevakorda. Kui peaminister keeldub või valitsus jääb oma varasema otsuse juurde, tuleb ministril määrusele alla kirjutada või tagasi astuda. Jätkuva viivituse korral saab peaminister panna selle ministri ülesanded ajutiselt mõnele teisele ministrile (§ 94 lg 3) või teha Vabariigi Presidendile ettepaneku minister ametist vabastada (§ 90). Kui valitsuse määrusele jätab alla kirjutamata peaminister, siis võimalused teda selleks sundida puuduvad. Sel juhul ei saa riigisekretär määrust avaldamiseks esitada ja see ei hakka kehtima.

Valitsuse määrusele antakse allkirjad lg-s 3 loetletud ametinimetustele vastupidises järjekorras. Kõigepealt kirjutab alla riigisekretär, seejärel asjaomane minister ja viimasena peaminister. Kõik allakirjutanud kinnitavad, et määruse andmisel on järgitud kollegiaalse otsuse tegemise põhimõtteid täpsustavaid nõudeid (vt komm-d 1, 9), määruse tekst vastab valitsuse otsusele (on autentne) ning määrus on vormiliselt ja sisuliselt kooskõlas PS ja seadustega. Esmane ja kandev roll kinnituse andmisel on riigisekretäril, kelle seisukohale toetuvad nii asjaomane minister kui peaminister. Riigisekretär ei tohi määrusele alla kirjutada, kui selle andmisel ei järgitud kollegiaalse otsuse tegemise põhimõtteid täpsustavaid nõudeid (näiteks valitsus ei olnud otsustusvõimeline) või kui määruse tekst ei vasta valitsuse otsusele. VVS kohaselt peab riigisekretär keelduma kaasallkirja andmast, kui valitsuse määrus ei vasta PS-le või seadustele. Keeldumise esitab riigisekretär valitsusele kirjalikult motiveerituna ja see lisatakse valitsuse istungi protokollile. Kui valitsus jääb endise otsuse juurde, annab riigisekretär oma kaasallkirja. Riigisekretäri kirjalik seisukoht lisatakse valitsuse määrusele ja see saadetakse viivitamata õiguskantslerile. Sellise regulatsiooni kooskõla PS-ga on küsitav. PS mõtte kohaselt on riigisekretär valitsust toetavas ja nõustavas, mitte kontrollivas rollis (vt § 95 komm-d 2, 9). Põhjendatud on seaduses teenistusõigusliku remonstratsiooniõiguse sätestamine (vrd ATS § 54), kuid sellisel juhul piisaks riigisekretäri kirjaliku seisukoha esitamise võimalusest. Praktikas on valitsuse määruste õiguspärasust aidanud seni tagada teised abinõud (eelkõige riigisekretäri roll valitsuse istungite ettevalmistamisel, aga ka sõnaõigus valitsuse istungitel). Asjaomase ministri määramisel lähtutakse ministri pädevusest ja vastutusvaldkonnast või ülesannetest, mille on kehtestanud peaminister (§ 88 komm 5). Määruse kehtivuseks piisab, kui selle on alla kirjutanud vähemalt üks asjaomane minister. PS ei välista määruse allkirjastamist mitme asjaomase ministri poolt.

Lõike 3 sõnastus ja tekkelugu viitavad sellele, et asjaomane minister ei pea valitsuse korraldustele (PS § 87 p 6) alla kirjutama. Nii sätestab ka VVS, et valitsuse korraldusele kirjutavad alla peaminister ja riigisekretär. Asjaomase ministri vastutust (§ 97) silmas pidades on selline regulatsioon küsitav.

Valitsuse töökorralduse täpsema reguleerimise pädevus on enesekorraldusõiguse alusel valitsusel. Kindlasti vajavad täpsustamist kollegiaalse otsustamise põhimõtted, eriti valitsuse otsustusvõimelisuse ja häälteenamuse nõuded (vt komm 1). PS ei keela valitsusel kehtestada otsustusvõimelisuse ja häälteenamuse küsimuses kvalifitseeritud nõudeid, kui see on valitsuse hinnangul vajalik (näiteks valitsuskoalitsiooni toimimist arvestades). Valitsuse töökorraldust reguleerides peab valitsus arvestama peaministri õigusega juhtida valitsuse tegevust (§ 93 lg 1). Nii näiteks kuulub peaministrile valitsuse istungi kokkukutsumise ja päevakorra määramise õigus (§ 93 komm 4). Loomulikult tuleb arvestada ka PS-s sätestatud ministri, riigisekretäri, riigikontrolöri ja õiguskantsleri õigustega.

Seadusandja pädevus reguleerida valitsuse töökorraldust PS § 104 lg 2 p 8 alusel on küsitav. Valitsus on põhiseaduslik institutsioon ja temale kuulub enesekorraldamise õigus. Enesekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord (RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, IV; RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42). Seadusandja sekkumiseks ja valitsuse enesekorraldusõiguse piiramiseks on raske näha mõistlikke ja kaalukaid põhjusi. Kindlasti ei ole seadusandjal õigus kehtestada selliseid valitsuse töökorralduse (näiteks otsustusvõimelisuse või häälteenamuse) nõudeid, mis hakkavad raskendama või lausa takistama valitsuse tööd. Teiselt poolt ei tohiks seadusandja keelata valitsusel kehtestada mõnes töökorralduse küsimuses kvalifitseeritud nõudeid, kui valitsus peab neid ise vajalikuks (vt komm 9). Seadusandja sekkumine võib olla põhjendatud teiste põhiseaduslike institutsioonide õiguste tagamiseks (näiteks riigikontrolörile ja õiguskantslerile antud valitsuse istungil osalemise ja sõnaõiguse teostamiseks). Seadusandja asumine valitsuse vahekohtuniku või ministri või peaministri õiguste kaitsja rolli ei ole mõistlik ega vajalik. Ministril, rääkimata peaministrist, on piisavalt võimalusi oma õiguste tagamiseks (eelkõige osaledes valitsuse töökorralduse reguleerimisel). Selguse, läbipaistvuse ja kontrollitavuse huvides saab seadusandja kohustada valitsust oma töökorralduse regulatsiooni avaldama. VVS kohaselt tuleb valitsuse istungite ettevalmistamise ja toimumise ning muud valitsuse töökorraldusküsimused sätestada valitsuse määrusega kinnitatavas VVR-s. VVS ja RTS kohaselt avaldatakse valitsuse määrused Riigi Teatajas.

Valitsuse töökorralduse regulatsioon on valitsuse siseakt, mis annab õigusi ja paneb peale kohustusi ainult valitsuse liikmetele ja valitsusasutustele või nende teenistujatele. Eraisikuid või teisi avalik-õiguslikke institutsioone ei saa valitsus oma töökorraldust reguleerides kohustada ja neile ei tulene valitsuse töökorrast õigusi. Praktikas kaldutakse valitsuse töökorrast vahetevahel kõrvale, eriti kui mõni küsimus nõuab kiireloomulist otsust. Töökorra järgimine sõltub eelkõige peaministri (§ 93 komm 4), riigisekretäri ja Riigikantselei nõudlikkusest (§ 95 komm 3). Kui PS-st ei tulene teisiti, ei mõjuta valitsuse töökorra rikkumine valitsuse väljapoole (isikute õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele) suunatud õigusaktide kehtivust. PS § 96 lg 3 kohaselt on kehtetu valitsuse määrus, millele ei ole peaminister, asjaomane minister või riigisekretär alla kirjutanud. PS §-st 88 tuleneb kollegiaalse otsustamise nõue ja kollegiaalse otsustamise põhimõtteid täpsustavate nõuete rikkumine (vt komm-d 1, 9) võib kaasa tuua valitsuse õigusakti kehtetuse. Seaduse järgi on kollegiaalse otsustamise põhimõtteid täpsustavate nõuete rikkumise tagajärjed valitsuse määruste ja korralduste kehtivusele erinevad. Valitsuse otsustusvõimelisuse või häälteenamuse nõuete rikkumise korral ei ole valitsuse määrus õiguspärane, kuid siiski kehtiv (HMS §-d 89, 93, 94). Õigusvastase määruse saab näiteks õiguskantsleri taotluse või kohtuotsuse alusel kehtetuks tunnistada Riigikohus. Valitsuse korraldus on aga sama rikkumise korral kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 2 p 3). Selle kindlakstegemist võib nõuda valitsuselt ja halduskohtult (HMS § 63 lg 4 ls 2). Informeerimise põhimõtte rikkumine (vt komm 1) võib olla aluseks valitsuse korralduse kehtetuks tunnistamisel, kui rikkumine võis mõjutada asja otsustamist (HMS § 58).