Paragrahv 49

Paragrahvis 49 sätestatud põhiõigus on igal füüsilisel isikul sõltumata tema rahvusest, Eestis elamise püsivusest või kodakondsusest, kuigi suurema tähtsusega on õigus säilitada rahvuskuuluvus vähemuste põhiõigusena. Tegemist on üldise õigusega rahvuslikule identiteedile, milles väljendub kõnealuse õiguse individuaalne aspekt (s.o osa konkreetse inimese enesemääratlusest). Rahvuskuuluvusel on ka kollektiivne aspekt, mis hõlmab inimgrupi ühtekuuluvust teatud tunnuse alusel ning arusaama, et rahvuslik mitmekesisus ei ole mitte ühiskonna lõhestamise või polariseerimise, vaid rikastumise allikas. PS § 130 keelab erakorralise või sõjaseisukorra ajal §-s 49 sätestatud põhiõiguse piiramise.

Vähemuste õigus identiteedi säilitamisele on sätestatud mitmes rahvusvahelises konventsioonis, nt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 27, ENRKR-s, lapse õiguste konventsiooni art-s 30 ning rahvusvahelises konventsioonis rassilise diskrimineerimise kõigi vormide kaotamise kohta. Eesti ei ole liitunud Euroopa regionaalsete ja vähemusrahvuste keele hartaga, mis sätestab keelealaseid õigusi. EIÕK otseselt vastavat õigust ei sisalda, kuid konventsioonis sisalduvad õigused kaitsevad vähemuste õigusi ja õigust rahvuskuuluvusele kaudselt (nt usu-, ühinemis-, sõnavabadus jne). EL põhiõiguste harta jaotises “Võrdsus” sisalduv art 22 sätestab üldiselt, et EL austab kultuurilist, usulist ja keelelist mitmekesisust (asjakohaseid norme sisaldub ka EL toimimise lepingu art-tes 17 ja 167 ning EL lepingu art 3 lg-s 3).

Varasemad Eesti PS-d sätestasid kehtiva PS §-ga 49 analoogse õiguse, nähes ette lisaks siiski seadusereservatsiooni. Seadusereservatsiooni sisaldas ka PS eelnõu kõnealune norm, kuid jäeti hilisemas diskussioonis Põhiseaduse Assamblees välja (L. Hänni. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 581).

PS § 49 kohaselt on õigus rahvuskuuluvuse säilitamisele igaühel. Seega on PS-s sätestatud õigus laiem kui ENRKR-s, kus õigus rahvuskuuluvusele on tagatud vaid kitsalt defineeritud vähemusrahvustele (vt § 50 komm). Muust kui eesti rahvusest inimeste osakaal Eesti rahvastikus on märkimisväärne – seisuga 01.01.2016 oli 31, 2% rahvastikust muust rahvusest. 2011. a rahvaloenduse andmete järgi elas lisaks eestlastele Eestis 191 rahvuse esindajaid. Eestis elavate inimeste rahvuse kohta kogub andmeid Statistikaamet ning sellekohane küsimus on olnud lisatud ka rahvaloenduse küsimustikku (vastamine on vabatahtlik). Andmed etnilise päritolu ja rassilise kuuluvuse kohta on delikaatsed isikuandmed (IKS § 4 lg 2 p 2).

ENRKR art 5 lg 2 keelustab vähemuste tahtevastase assimileerimise. Assimileerimise keeld ei tähenda siiski seda, et riik ei tohiks rakendada meetmeid vähemuste integreerimiseks ühiskonda. Kuigi assimileerimise ja integreerimise piir on tihti ebaselge, on ühiskonnas vähemalt teatud sotsiaalse ühtsuse saavutamine vajalik, vältimaks vähemuste marginaliseerumist ja sotsiaalse staatuse (haridustase, tööga hõivatus, kuritegevus jms) halvenemist. Viimane on omakorda viljakas pinnas äärmusluse tekkele, mis on ohuks avalikule korrale ja julgeolekule. Nii nagu teistes riikides, on ka Eestis probleemiks see, et mitte-eestlaste töötuse määr on kõrgem kui eestlastel, määratlemata kodakondsusega ja teise riigi kodakondsusega vangid moodustavad pea 40% vangide koguarvust jne. Mitte-eestlaste sotsiaalse tõrjutuse määr on kõrge (vt Eesti inimarengu aruanne 2014/2015, lk 32).

Õigus säilitada rahvuskuuluvus tähendab õigust säilitada oma rahvuslik identiteet. Tegemist on ühega kolmest põhilisest vähemuste õigusest lisaks üldisele õigusele mitte olla allutatud genotsiidile ning õigusele võrdsele kohtlemisele (vt § 12 komm). Õigus säilitada oma rahvuskuuluvus tähendab õigust käituda nii, nagu rahvuslikud tavad ette näevad. Teisisõnu, tegemist ei ole pelgalt formaalse õigusega nimetada ennast mingi rahvuse hulka kuuluvaks, vaid õigusega elada vastavalt rahvuskuuluvusele.

Põhilised õigused, mis tulenevad õigusest rahvuslikule identiteedile, seonduvad keele, religiooni, kultuuri ja traditsioonide järgimisega. Sellest tulenevalt tagab PS lisaks §-s 49 sätestatud üldisele õigusele veel konkreetseid õigusi eri valdkondades, sh vähemusrahvustele. Tuleb siiski silmas pidada, et erinormid on kitsama kohaldamisalaga ega pruugi välistada vajadust tugineda PS §-le 49 kui üldnormile. Näiteks PS § 37 lg 4 sätestab õiguse valida vähemus­rahvuse koolis õppekeelt. Paragrahvid 50–52 sätestavad vähemusrahvuste kultuurautonoomiaga seonduva ning vähemusrahvuse keele kasutamise tingimused. Et spetsiifilised õigused on sätestatud üldjuhul vähemusrahvusest isikutele ehk ainult Eesti kodanikele (vt § 50 komm), siis ei ole need automaatselt prioriteetsed PS §-s 49 sätestatud üldnormi ees, mis on kohaldatav kõigi vähemuste suhtes. Lisaks ei garanteeri PS § 37 vähemus­rahvuse keeles tasuta hariduse andmist riigi poolt, st riigil ei ole PS-st tulenevat kohustust ülal pidada erakoolide vormis tegutsevaid ­vähemuste õppeasutusi ning pakkuda seal haridust vähemuse keeles (RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 26). PS §-st 49 tulenev rahvuskuuluvuse säilitamise nõue hõlmab siiski riigi kohustust aidata kaasa emakeele õppe andmisele (vt ka PGS § 21 lg-d 5–8).

Kui rahvuslik identiteet põhineb religioonil, siis on nõutav, et selle rahvuse esindajatele oleks tagatud religioonivabadus (vt PS § 40 komm).

Rahvuskuuluvuse säilimine ei ole võimalik, kui selle rahvuse keelt ei ole võimalik praktikas üldse kasutada või kui keele eksistents iseenesest ohtu seatakse. Seetõttu on vaja kaitsta vähemuste keeli. Keelelisi õigusi kaitsevad eelnimetatud PS §-d 51–52 ja § 37 lg 4, samuti § 21 lg 1, nähes ette isikule arusaadavas keeles vabaduse võtmise põhjuse teatamise ning tema õiguste tutvustamise, ning sõnavabadus (vt § 45 komm), mis tagab igaühe õiguse ennast enda poolt valitud keeles väljendada. Lisaks on keelelised õigused kaitstud PS § 12 abil, mis tagab õiguse võrdsele kohtlemisele, sõltumata kasutatavast keelest (vt § 12 komm). Kuigi PS § 12 otseselt keelt ei nimeta, on keel üks normis kasutatud formuleeringu “muudest asjaoludest”, mille alusel on diskrimineerimine keelatud. Otsene viide keelele kui asjaolule, mille alusel diskrimineerimine on keelatud, sisaldub inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 2, ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 2, lapse õiguste konventsiooni art 2 lg-s 1, EIÕK art-s 14 ning EL põhiõiguste harta art 21 lg-s 1.

EIÕK-st ei tulene üldist n-ö keelelist vabadust, st jättes kõrvale EIÕK art 5 lg 2 ning art 6 lg 3 p-d a ja e, ei näe konventsioon per se ette õigust kasutada teatud kindlat keelt suhtluses ametivõimudega või õigust saada pöörduja soovitud keeles vastust. Teisisõnu, eeldades, et muud konventsioonis sätestatud õigused on tagatud, on riigil ulatuslik õigus reguleerida ametliku keele kasutamist ametlikes dokumentides (EIKo Bulgakov vs.Ukraina, 11.09.2007, p 43). Küsimus keelest võib esile tõusta siiski koostoimes mõne muu EIÕK artikliga. Nii näiteks on EIK art 8 õiguse eraelu puutumatuse riivena analüüsinud küsimust, kas isik võib kasutada ametlikes dokumentides rahvusele omast nimekuju (EIKo Bulgakov vs.Ukraina, 11.09.2007) või nimekuju, mis rahvusest tulenevalt peegeldab nais- või meessoo vormi (EIKo Mentzen alias Mencena vs.Läti, 7.12.2004, Kuharec alias Kuhareca vs.Läti, 07.12.2004), samuti õigust suhelda kinnipeetavana telefonitsi lähedasega vähemuse keeles (EIKo Nusret Kaya jt vs.Türgi, 22.04.2014). Artiklist 10 tuleneva sõnavabaduse piiranguna on käsitletud õigust kasutada valimiskampaanias vähemuse keelt (EIKo Şükran Aydın jt vs.Türgi, 22.01.2013).

ENRKR art 10 lg 1 sätestab vähemusrahvusesse kuuluva isiku õiguse vabalt ja ilma vahelesegamiseta kasutada oma vähemuse keelt era- ja avalikus elus. Viimati öeldu tähendab raamkonventsiooni seletuskirja järgi üksnes avalikku kohta, mitte aga suhtlust riigiga. Avaliku võimuga suhtlus on kaetud ENRKR art 10 lg-ga 2, mis sarnaneb PS § 51 lg-ga 2, kuid ei ole otsekohaldatav, st eeldab konventsiooniga ühinenud riigi poolt täiendavate meetmete (õigusaktide) vastuvõtmist. Seega ENRKR ei näe ette üldist õigust kasutada vähemusrahvuse keelt suhtluses ametivõimudega.

Euroopa Kohus puutub keeleküsimusega kokku eeskätt diskrimineerimisvaidlusi lahendades (nt Euroopa Üldkohtu 03.02.2011 otsus nr T-205/07, Itaalia vs.Komisjon), aga ka vaba liikumise õiguse piiranguid analüüsides; viimast põhjusel, et näiteks nii nimekirjutusreeglid (nt Euroopa Kohtu 22.10.2010 otsus nr C-208/09, I. Sayn-Wittgenstein vs.Landeshauptmann von Wien; 12.05.2011 otsus nr C-391/09, M. Runevič-Vardyn ja Ł. P. Wardyn vs.Vilniaus miesto savivaldybės administracija jt) kui ka kohustus koostada piiriülest laadi töölepingud liikmesriigi keeles (nt Euroopa Kohtu 16.04.2013 otsus nr C-202/11, Anton Las vs.PSA Antwerp NV) riivavad seda.

Vähemuste keelelised õigused ei ole absoluutsed juba seetõttu, et ühiskond vajab normaalseks toimimiseks ühiskonnaliikmete vahelist suhtlust ning see on võimalik vaid juhul, kui need ühiskonnaliikmed valdavad ühist keelt (keele nn kommunikatiivne funktsioon). Akadeemilises kirjanduses kritiseeritakse rahvusvaheliste kohtute jt vaidlusi lahendavate organite praktikat, mis seab keele kommunikatiivse aspekti esiplaanile ning seda mitmekesisuse arvelt: kuigi põhimõtte tasandil toetatakse keelelist mitmekesisust, siis mitmekesisuse kaitsega kaasnevat kulu ei soovita panna riigile, veel vähem kohustada riiki, et viimane jätaks need enamusse kuuluvate eraisikute kanda. Kui keelelised õigused seonduvad mõne muu põhiõigusega, siis võidakse kohustada riiki küll kandma võrdse kohtlemise ja vastava põhiõiguse tagamise egiidi all kulusid, mis kaasnevad vähemuse “muutmisega“ keeleliselt enamuse osaks (nt õpetama riigi keelt; vt õiguse haridusele näitel nt EIKo Oršuš vs.Horvaatia, 16.05.2010, p 165; Catan jt vs.Moldova ja Venemaa, 19.10.2012, p 137), kuid sisuliselt on sellisel lähenemisel assimileeriv ja mitmekesisust vähendav mõju.

Selle üle, kuivõrd peab riik lisaks sekkumisest hoidumisele vähemuste õigusi ja huve ka positiivsete meetmete abil edendama, on rahvusvahelises õiguses laialdaselt diskuteeritud. ÜRO Inimõiguste Komitee tõlgenduse kohaselt on riigil sellised kohustused tulenevalt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-st 27 (vt üldine kommentaar nr 23, 26.04.1994, p 6.1; samal seisukohal on lapse õiguste komitee – vt üldine kommetaar nr 12, 12.02.2009). Ka EIK on korduvalt pidanud tegelema küsimusega, kuivõrd peab avalik võim tulema isikule vastu, võttes positiivseid meetmeid, et ta saaks järgida oma rahvuse ja/või sellest tulenevate usu, keele või hariduse tavasid (vt nt viiteid kohtupraktikale p-des 10 ja 13). Usuvabadusega seoses on EIK kasutanud “mõistliku kohandumise” kriteeriumi, st riigil lasub positiivne tegutsemiskohustus isiku usuvabaduse tagamisel, kui selline kohustus ei too kaasa ebakohaseid raskusi, s.o ebaproportsionaalseid kulusid ega takistusi avaliku võimu funktsioneerimisele, vrd nt EIKo Jakόbski vs.Poola, 07.12.2010 (usulistest veendumustest tulenev taimetoit vanglas) ja Francesco Sessa vs.Itaalia, 03.04.2012 (kohtuistungi edasi lükkamata jätmine advokaadi taotlusel, kes ei saanud istungil osaleda usuliste veendumuste tõttu). Ilmselt oleks kõnealune kriteerium kasutatav ka teiste rahvusliku identiteedi piirangute lubatavuse ja positiivsete edendamiskohustuste analüüsimisel.

Riigi üheks kohustuseks vähemuste kaitsmisel on ka karistada rahvusest ajendatud nn vihakuritegude eest (vt KarS § 151, Euroopa Liidu Nõukogu raamotsus 2008/913/JSK teatud rassismi ja ksenofoobia vormide ja ilmingute vastu võitlemise kohta kriminaalõiguse vahenditega). Karistusnormide loomisel ei pruugi erinevate põhiõiguste vahel kohase tasakaalu leidmine olla siiski kerge, nagu näitab ka EIK praktika Armeenia genotsiidi eitamise kriminaliseerimise asjas (vt nt EIKo Perinçek vs.Šveits, 15.10.2015).

PS preambulist nähtub, et eelistatud on need riigi meetmed, mille eesmärk on eesti rahvuse, keele ja kultuuri kaitse. Riigil tuleb siiski igakordselt (nt hariduse andmisel, avalikus teabes ja teenindamisel jms) leida kohane tasakaal ühelt poolt eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise ning teiselt poolt vähemuste õiguste vahel. Vähemuste õiguste piirangud ei tohi olla ülemäärased.