Paragrahv 13

Kontekst

Käesoleva paragrahviga sarnanevat sätet varasemad Eesti põhiseadused ei sisaldanud. Paragrahv 13 pärineb J. Raidla töögrupi eelnõust (eelnõu §-d 3 ja 11 – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1142) ja lisati põhiseaduse teksti alles Põhiseaduse Assamblee töö lõppfaasis.
Paragrahvi 13 lg 1 esimene lause kujutab endast süstemaatiliselt üldist kaitsepõhiõigust väljendades sel viisil riigi kaitsefunktsiooni. Sama lõike lause 2 on lex specialis esimese lause suhtes. Paragrahvi 13 lg 2 sätestab (subjektiivse) õigusselguse põhimõtte.
Kaitsepõhiõiguste puhul on kõigepealt oluline määratleda, mida tähendab kaitse. Teiseks on kaitsepõhiõigustel soorituspõhiõigustena tõrjepõhiõigustest erinev struktuur. Kolmandaks on oluline käsitleda § 13 lg 1 süstemaatilist asendit teiste põhiõiguste suhtes.

Kaitse mõistest üldiselt

Paragrahvi 13 lg 1 esimene lause väljendab ideed, et põhiõigustest tulenevad ka kaitsepõhiõigused. Termin “kaitse” on põhiõiguste dogmaatikas kasutusel kolmes eri tähenduses: laiemas, kitsamas ja kriminaalmenetlusespetsiifilises.

Laiemas tähenduses on terminit “kaitse” kasutatud nt siis, kui räägitakse üldiselt sellest, et “[p]õhiõiguste esmaseks ning peamiseks funktsiooniks on tagada igaühele kaitse riigi tegevuse eest” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15), või sellest, et “[r]iigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused” (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16). Laiemas tähenduses kaitset peab Riigikohus silmas ka siis, kui ta mainib õigust kohtulikule kaitsele (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; vrd RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p-d 13, 15), ja siis, kui on juttu kohaliku omavalitsuse autonoomiast kui põhiseadusliku väärtuse kaitsest (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 17). Laiemas tähenduses kaitset peetakse silmas ka termini “põhiõiguse kaitseala” puhul, siis kui öeldakse, et § 45 kaitseb väljendusvabadust, ning siis, kui ratifitseeritakse inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon. Ka põhiseaduse tekst ise kasutab terminit “kaitse” kohati laiemas tähenduses, nt siis, kui preambulis on juttu sisemise ja välise rahu kaitsest, siis, kui on mainitud riigikaitset või kaitseväge, või siis, kui § 28 lg 1 sätestab igaühe õiguse tervise kaitsele. See viimane on Riigikohtu järgi ka sotsiaalne põhiõigus (vrd RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 14).
Laiemas tähenduses kaitseõigusi on vanemas Eesti õiguskirjanduses peetud koguni omaette põhiõiguste liigiks, vastandades neid vabadusõigustele. E. Laamani 1937. aastal ilmunud käsitluse kohaselt olevat kaitseõigused õigused, “mis võimaldavad kodanikul teatava ülemusliku teguviisi vastu olla kindlustatud” (Kodaniku põhiõigused ja kohused. – Põhiseadus ja Rahvuskogu. Tallinn 1937, lk 342). E. Laaman esitas kaitseõiguste näidetena isiku-, kodu-, eraomandi ja postisaladuse puutumatuse ning ühetaolisuse seaduse ees. On ilmne, et siin on silmas peetud ühelt poolt vabaduspõhiõigusi nende tõrjeõiguslikus funktsioonis (isiku-, kodu-, eraomandi ja postisaladuse puutumatus) ning teiselt poolt üldist võrdsuspõhiõigust (ühetaolisus seaduse ees).

Erinevalt laiemas tähenduses kaitse mõistest, mille puhul võib nii kaitsja kui see, kelle eest kaitstakse, olla riik, ei hõlma kitsamas tähenduses kaitseõigus kunagi kaitset riigi eest, vaid alati ainult õiguse riigipoolsele kaitsele kellegi kolmanda eest. Vastavalt sellele on õigus kaitsele põhiõiguse kandja õigus sellele, et riik teda kolmandate isikute rünnete eest kaitseks. Selles tähenduses kasutab Riigikohus kaitse mõistet nt siis, kui leiab, et KarS vabadusevastaste süütegude “jao ülesanne on kaitsta isiku eneseteostusvabadust ja enesemääramisõigust kõige laiemas mõttes” (RKKKo 23.12.2004, 3-1-1-124-04, p 17). Kitsamas tähenduses kaitseõiguse mõiste eristav tunnus on kolme osapoolega õigussuhe. Esiteks on kaitstaval isikul õigus riigi aktiivsele sekkumisele, teiseks on riigil kohustus võtta tarvitusele vastavad abinõud kolmanda isiku suhtes ning kolmandaks on kolmandal isikul õigus riigi mittesekkumisele. Õigus sekkumisele ja õigus mittesekkumisele on vastassuunalised. Nendevaheline pinevussuhe tuleb lahendada proportsionaalsuse põhimõtte abil, kusjuures kitsamas tähenduses kaitse võib aset leida nii tsiviilkohtumenetluses, haldusmenetluses, halduskohtumenetluses kui ka kriminaalmenetluses. Näiteks kaitseb KarS § 314 (ebaseaduslik läbiotsimine ja väljatõstmine) kodu puutumatuse (§ 33) rünnete eest (vrd RKKKo 13.06.2003, 3-1-1-77-03, p 7; 22.05.2009, 3-1-1-17-09, p 9). Kitsamas tähenduses kaitsega on tegu siis, kui läbiotsimise eest karistatakse selle normi alusel menetlusvälist isikut, kes ei ole uurija. Näideteks kaitseõiguse selgest ülekaalust on põhiõiguste kandja põhiõigus riigi kaitsele, et kolmandad isikud neid ei tapaks, vigastaks ega rööviks (vt näiteid § 19 komm).
Selliselt määratletud kaitsepõhiõigus on subjektiivne põhiseaduslik õigus riigi faktilisele või normatiivsele tegevusele, mille esemeks on võrdväärsete õigussubjektide sfääride piiritlemine, nende nõuete realiseeritavus ja realiseerimine. Kitsamas tähenduses kaitsepõhiõigus on ka põhiõiguste kolmikmõju konstruktsiooniteooria aluseks (vt § 19 komm).

Kriminaalmenetlusespetsiifilises tähenduses kasutatakse terminit “kaitseõigus” ka kuriteos kahtlustatava õiguse valida endale kaitsja ja kohtuda temaga (§ 21 lg 1 teine lause) tähistamiseks (vrd RKPJKo 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 38 jj).

Kaitse mõistest § 13 kontekstis

Selle üle, millises tähenduses kasutab terminit “kaitse” § 13 lg 1, on vaieldud. Kõrvale jääb kaitseõigus kriminaalmenetlusespetsiifilises tähenduses, kuna viimasel juhul on ilmselgelt tegu erivaldkonnale omase terminikasutusega, mis on märksa kitsam kui § 13 lg 1.
Riigikohus on kasutanud § 13 eelkõige põhjendamaks õigust kohtulikule kaitsele, nimetades seda koos §-dega 14 ja 15, kuid jättes § 13 funktsiooni selles loetelus täpsustamata (alates RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p 21). Kohati on Riigikohus suisa rõhutanud § 13 seotust kohtuliku kaitse tagamisega (RKPJKm 20.05.2009, 3-4-1-11-09, p-d 6, 7; 27.11.2009, 3-4-1-26-09, p-d 8, 9; 01.11.2011, 3-4-1-21-11, p 8). Kirjanduses on § 13 lg-le 1 omistatud süstemaatilisele tõlgendusele tuginedes kitsam tähendus (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. – Juridica 2001 eriväljaanne, lk 68 jj). Kitsamat tähendust tuleks § 13 lg 1 tõlgendamisel eelistada kahel põhjusel. Esiteks on laiemas tähenduses kaitse mõiste kontuuritu. Kõik, mis seondub põhiõigustega, seondub ka põhiõiguste kaitsega laiemas tähenduses. Lause “[p]õhiõiguste esmaseks ning peamiseks funktsiooniks on tagada igaühele kaitse riigi tegevuse eest” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15) on küll õige, kuid ei aita mõtestada § 13 lg 1. Teiseks puuduks § 13 lg-l 1 iseseisev tähendus, kui kaitse mõistet laialt tõlgendada. Selle normi sisuks oleks, et igaühel on õigus põhiõigustele või et kellegi põhiõigusi ei tohi rikkuda. See järeldub aga juba sellest, et kehtiv põhiseadus sisaldab põhiõigusi. Samuti sätestab põhiõiguste piiramise üldtingimused § 11. Veelkordne ülekordamine on üleliigne. Sama kehtib ka § 13 lg 1 seostamise kohta kohtuliku kaitsega, sest § 15 lg 1 sätestab sõnaselgelt õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse (vrd § 15 komm). Paragrahv 13 lg-le 1 kohtuliku kaitse tähenduse omistamine on liiasus. Kuna § 13 lg 1 sõnastus ei räägi kohtulikust kaitsest, vaid riigi ja seaduse kaitsest, ning § 15 lg 1 tõttu süstemaatilist vajadust § 13 lg 1 seostamiseks kohtuliku kaitsega ei ole, on § 13 lg 1 kohaldamisala hägustumise vältimiseks soovitatav eelistada kirjanduses ette pandud tõlgendust (seda paistab toetavat ka RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p-d 72–80).
Kokkuvõttes on niisiis soovitatav tõlgendada § 13 lg 1 esimest lauset igaühe õigusena riigi vastu sellele, et riik isikut kolmandate isikute rünnete eest kaitseks. Muud tõlgendusvariandid on küll sõnastuse järgi võimalikud, kuid ei arvesta nõutaval määral PS ülejäänud sätete ega süstemaatilise argumendiga. Tõlgendatuna õigusena kaitsele kolmandate isikute rünnete eest on § 13 lg 1 esimene lause üldine kaitsepõhiõigus. Sisuliselt subjektiveerib üldine kaitsepõhiõigus § 19 lg-s 2 sätestatud põhiõiguste adressaadi kohustuse luua tasakaal eraisikute õigussfääride vahel selle põhiõiguste kandja jaoks, keda kolmas isik ründab. Ka §-le 13 tuginemist Riigikohtu loodud põhiseadusliku õiguse kohtulikule kaitsele põhjendamisel tuleks mõista selliselt, et siin on silmas peetud seda osa õigusemõistmisest, mis lahendab vaidlusi eraisikute vahel.

Soorituspõhiõigus

Kaitsepõhiõigused erinevad tõrjepõhiõigustest lisaks kolme osapoolega õigussuhtele ka selle poolest, et tegemist on soorituspõhiõigustega, mille riive seisneb põhiõiguste adressaadi tegevusetuses. Soorituspõhiõiguste erinevuseks tõrjepõhiõigustega võrreldes on see, et riigil on suur mänguruum, kuidas eesmärki saavutada. Kui tõrjeõigusliku tuvastamise tulemuseks on ühe konkreetse abinõu lubatus või keelatus, siis kaitsepõhiõiguste puhul võib olla tulemuseks vaid avaliku võimu abstraktne kohustus kaitsta põhiõiguslikku kaitsehüve. Kui on keelatud midagi kahjustada, siis on keelatud iga tegevus, mis kujutab kahjustamist. Kui on kästud midagi kaitsta, siis ei ole kästud iga tegevus, mis mõjub kaitsena, vaid ainult üks mitmest võimalikust õigusaktist või toimingust, mis õigusvastase ründe kõrvaldab. Kaitsevahendite valiku ülesanne on eelkõige seadusandjal, kel on mänguruum vahendite valikul. Seadusandja võib olulisuse põhimõtet arvestades (vt § 3 komm) delegeerida teatud ülesandeid ka täitevvõimule, nähes ette kaalutlust võimaldavad normid. Kohtu pädevusse jääb põhiseaduslikkuse järelevalve teostamisel järelevalve selle üle, et seadusandja järgiks talle põhiseadusega ette antud nõudeid.

Üldine kaitsepõhiõigus

Paragrahvi 13 lg 1 esimene lause on üldine põhimõte, seda võib seetõttu nimetada üldiseks kaitsepõhiõiguseks (vrd RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 22). Lisaks § 13 lg 1 esimesele lausele sisaldab põhiseadus muidki sätteid, mis on sõnastatud kaitsepõhiõigusena. Kaitsepõhiõigus tuleneb nt § 16 teisest lausest, mille kohaselt kaitseb seadus õigust elule, ja § 32 lg 1 esimesest lausest, mis näeb ette omandi võrdse kaitstuse põhimõtte.
Olles oma iseloomult küll üldine põhiõigus, erineb § 13 lg 1 esimene lause nii üldisest vabadus- (§ 19 lg 1) kui ka üldisest võrdsuspõhiõigusest (§ 12 lg 1). Nii üldist vabadus- kui ka üldist võrdsuspõhiõigust rakendatakse üksnes siis, kui ühegi spetsiaalse vabadus- või võrdsuspõhiõiguse kaitseala ei ole riivatud. Üldine kaitsepõhiõigus vajab rakendamiseks veel mõnda põhiõigust, et määrata kindlaks õigushüve, mida kaitsta. Näiteks kui isik tugineb põhiõigusele kodu puutumatuse kaitsele, siis on sobilik viidata §-le 33 koosmõjus § 13 lg-ga 1.

Üldise kaitsepõhiõiguse struktuur

Üldise kaitsepõhiõiguse struktuur vastab üldjoontes välisteoreetiliselt konstrueeritud õiguste struktuurile. Kui käsitada ohtu mõnele põhiõiguslikule kaitsehüvele kaitsealana ja riigi tegevusetust kaitseala riivena, siis saab ka kaitsepõhiõiguse puhul kõnelda kaitseala riivest (vt II ptk sissejuhatus).

Paragrahvi 13 lg 1 esimese lause esemeline kaitseala hõlmab kõigi põhiõiguslike õigushüvede kaitse. Seda rakendatakse siis, kui ühe põhiõigusliku kaitse objekt on ohus ja oht ähvardab kolmanda isiku poolt. Ohu all tuleb mõista asjaolusid, mille takistamatu kulg tõenäoliselt kahjustab õigushüve. Esemelist kaitseala rakendatakse ka siis, kui kahju on juba tekkinud. Kahju all saab laia tõlgenduse korral mõista õigushüve iga (faktilist) kitsendust.
Riigikohus seab § 13 lg 1 puhul valdavalt esiplaanile menetlusliku dimensiooni. Näiteks on Riigikohus kohaldanud § 13 lg 1 korduvalt põhjendades õigust kohtulikule kaitsele: “Põhiseaduse §-des 13–15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse.” (RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 5; 01.11.2011, 3-4-1-21-11, p 8). Paragrahvi 13 puutumus üldise põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele on siiski pigem tinglik (vt § 15 komm). Põhiseaduse süsteemiga paremini kooskõlas ja seetõttu eelistatav on RKHK seisukoht, mille kohaselt võib puuduva materiaalõigusliku regulatsiooni (kriminaalmenetluse aktide ja toimingutega tekitatud kahju hüvitamise regulatsioonide puudumine) korral olla tegu § 13 lg 1 rikkumisega (RKHKm 18.06.2010, 3-3-1-15-10, p 20; 18.06.2010, 3-3-1-35-10, p 23; 21.06.2010, 3-3-1-85-09, p 23).

Isikuliselt kaitsealalt on § 13 lg 1 esimene lause kõigi ja igaühe õigus. “PS §-s 13 sätestatud üldine kaitseõigus on igaüheõigus, mis tuleb tagada võrdselt kõigile.” (RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 22). Kui see on kooskõlas vastava põhiõigusliku kaitsehüve olemusega, siis võib üldine kaitsepõhiõigus laieneda ka juriidilisele isikule (§ 9 lg 2).

Üldise kaitsepõhiõiguse kaitseala riive seisneb põhiõiguste adressaadi tegevusetuses. Riive on olemas siis, kui kaitset ei ole või kui kaitse ei ole selline, nagu põhiseadus nõuab.

Kaitseõiguse piiriklausel tuleneb põhiõigussättest, milles sisalduvat õigushüve kaitstakse. Sellest lähtuvalt võib kaitseõiguse riive õigustamine vastata lihtsa või kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõiguse või piiriklauslita põhiõiguse riive õigustamisele.
Kaitseõigus ei anna põhiõiguse kandjale õigust nõuda ühte kindlat abinõu. Põhiõiguste adressaadi tegevusetus või rakendatud kaitseabinõu on põhiseaduspärane, kui see ei jää allapoole põhiseadusega ettenähtud läve. Et tuvastatakse tegevusetust, piirdub tuvastamine materiaalse õiguspärasusega. Üldise kaitsepõhiõiguse riive materiaalse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb arvesse võtta nii kaitset vajava põhiõiguste kandja põhiõigust kui ka selle isiku põhiõigusi, kelle suhtes tuleks meedet kohaldada. “Ühe isiku põhiõiguse kaitse võib kaasa tuua teise isiku põhiõiguse piiramise. Sellisel juhul tuleb põhiõiguste vahel leida mõistlik tasakaal.” (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 17). Et vastamisi on vähemalt kaks põhiõigust, on tegu pinevussuhtega, mille lahendamiseks tuleb rakendada proportsionaalsuse põhimõtet (vt proportsionaalsuse põhimõtte kohta § 11 komm). Küsida tuleb, ega põhiõiguste adressaadi tegevusetus ei ole ebaproportsionaalne. Õigus ühele konkreetsele kaitseabinõule tuleb kõne alla ainult siis, kui see on ainus mõeldav võimalus kaitsehüve kaitseks ega kitsenda ühtegi muud kaitsehüve ülemäära.

Kodanike kaitse välisriikides

Kodanike kaitse välisriikides, st § 13 lg 1 teine lause on võrreldes esimese lausega erinorm.
Paragrahvi 13 lg 1 teise lause esemeline kaitseala hõlmab eelkõige kodanike diplomaatilise kaitse välisriikides, kuid siia kuuluvad ka kõik mõeldavad kaitsevahendid, mis ei seisne diplomaatilises kaitses. Näiteks tuleneb § 13 lg 1 teisest lausest Eesti Vabariigi tegutsemis­kohustus, kui Eesti kodanik on jäänud välisriiki, kus on puhkenud kodusõda, või ta on inimröövitud. Hoolimata sõnastusest, mille kohaselt on tagatud kodanike kaitse välisriikides, peaksid hõlmatud olema ka alad, mis ei kuulu ühegi riigi jurisdiktsiooni alla.
Paragrahvi 13 lg 1 teise lause kohaselt kaitseb Eesti riik “oma kodanikku”, see tähendab Eesti kodanikku. Tegemist on kodanikupõhiõigusega. Paragrahvi 9 lg 2 kohaselt ei ole välistatud, et § 13 lg 1 teise lause kaitse laieneb ka Eesti juriidilistele isikutele.
Paragrahvi 13 lg 1 teise lause kaitseala on riivatud, kui Eesti riik jätab oma kodaniku väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi kaitseta. Riive on olemas ka siis, kui Eesti riik võtab küll midagi ette, ettevõetu ei ole aga piisavalt efektiivne. Riive seisneb tegevusetuses nagu üldise kaitsepõhiõiguse puhulgi.
Riive põhiseaduspärasuse tuvastamine piirdub materiaalse põhiseaduspärasusega. Kaitseta jätmine ei tohi olla ebaproportsionaalne.

Kaitse riigivõimu omavoli eest

Vastavalt § 13 lg-le 2 kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest. Immanuel Kantilt pärineva definitsiooni kohaselt on omavoli suva, voli meelevaldselt talitada. See, et riik ei tohi omavolitseda, järeldub juba sellest, et Eesti Vabariigil on olemas põhiseadus, mis sätestab põhiõigused ning riigivõimu organite pädevused ja volitused neid õigusi piirata. Siiski on § 13 lg-l 2 mõistlik sisu, mida Riigikohus juba varakult rakendas (vt RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94) – tegu on õigusselguse ehk määratuse põhimõttega, mida on nimetatud veel ka määratletuse, definiitsuse või definitiivsuse põhimõtteks. Õigusselguse põhimõte on formaalne nõue, mida tuleb tuvastada üldise põhiõiguste tuvastamise skeemi raames (vt II ptk sissejuhatus).

Õigusselguse põhimõte

Õigusselguse põhimõte on süstemaatiliselt õiguskindluse printsiibi osa (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 12; 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 20; 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 21; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 23). Õiguskindluse põhimõte on omakorda õigusriigi printsiibi alaprintsiip (vt õigusriigi ja õiguskindluse kohta § 10 komm-d 24–27 jj).
Riigikohus seostab õiguskindlust enamjaolt § 13 lg-ga 2 (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31; RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 21; 02.10.2013, 3-4-1-45-13, p 24; RKEKo 28.02.2002, 3-1-1-117-01, p 12; RKKKo 12.10.2016, 3-1-1-65-16, p 11; RKTKo 14.11.2007, 3-2-1-82-07, p 17; RKTKm 19.04.2007, 3-2-1-42-07, p 15), kuid kohati §-ga 10 (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 30; RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 22) ning kohati ka § 10 ja § 13 lg 2 koosmõjuga (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31; RKKKo 01.04.2008, 3-1-1-101-07, p 12; 11.06.2008, 3-1-1-32-08, p 15). RKPJK juhtis põhjendatult tähelepanu sellele, “et kohaliku omavalitsuse üksustel ei ole avaliku võimu teostajana võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2. See säte, mille kohaselt seadus kaitseb igaühte riigivõimu omavoli eest, paikneb põhiseaduse II peatükis “Põhiõigused, vabadused ja kohustused”. Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel.” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 25).
Seega tuleb diferentseerida, kas õigusselguse küsimus kerkib esile põhiõiguste riive põhiseaduspärasuse kontrollimisel või autonoomiakaebuse lahendamisel. Kuigi ka esimesel juhul pole vale viidata §-le 10, on tegemist üldnormiga. Paragrahvi 13 lg 2 on õigusselguse osas erinorm põhiõiguse riive puhul ja seega täpsem viide. Kohaliku omavalitsuse (§ 154 lg 1), ülikooli ja teadusasutuse (§ 38 lg 2) ja Eesti Panga (§ 111, § 112) võimaliku autonoomiakaebuse puhul on õigusselguse küsimuse tõusetumisel korrektne “tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 26; 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 33), st §-le 10 (vt nt RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 96) (vt § 10 komm 28).
Lisaks võivad õigusselgusel olla valdkonnaspetsiifilised avaldumisvormid. Näiteks on RKKK maininud karistusõiguse määratletuse põhimõtet, mille allikaks on § 23 lg 1 (RKKKo 14.12.2009, 3-1-1-107-09, p 10.3).

Õigusselguse põhimõte tähendab kõige üldisemalt, et põhiõigust riivav seadus peab olema piisavalt määratud. Juba varases praktikas osutas Riigikohus sellele, et ebapiisava regulatsiooni tagajärjeks on riigivõimu omavoli võimalus: “[E]bapiisav regulatsioon põhiõiguste ja vabaduste piirangute kehtestamisel ei kaitse igaüht riigivõimu omavoli eest.” (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94). Samuti tõi Riigikohus mängu umbmäärasuse kriteeriumi (RKPJKo 05.10.2000, 3-4-1-8-00, p 13).
Õigusselguse põhimõtte klassikaline sõnastus pärineb 2002. aastast: “Põhiseaduse § 13 lg 2 järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tuleneb ka õigusselguse põhimõte. Õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida. Kodanik “peab saama – kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga – asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu” ” (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 31). Selles otsuses tsiteerib Riigikohus EIK otsust Sunday Times vs.Ühendkuningriik (26.04.1979, p 49; vrd RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 22). Riigikohus rõhutab piisava selguse nõuet teisal teistsuguses sõnastuses: “Õigusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua – isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi.” (RKÜKo 27.06.2005 3-4-1-2-05, p 31). Peale nende on Riigikohus võtnud kasutusele vormeli: “Õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob.” (RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 20; 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 21; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 23). Kohalikke omavalitsusi käsitades on RKÜK öelnud: “Õigusselgus tähendab, et õigusaktid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et [normiadressaadil] oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt.” (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 141).

Õigusselguse põhimõte nõuab niisiis, et õigusaktid oleksid sõnastatud piisavalt selgelt ja arusaadavalt, et isikul oleks võimalik piisava tõenäosusega ette näha, milline õiguslik tagajärg kaasneb teatud tegevuse või tegevusetusega. “Nõutav normi määratletuse ehk õigusselguse aste ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi.” (RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 22; RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 47; RKKKo 12.10.2016, 3-1-1-65-16, p 11; vrd RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 21; 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27; 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 19). Sellistel normidel peab alati olema piisavalt konkreetselt sõnastatud koosseis ja õigusjärelm. “Eriti oluline on õigusselgus selliste tegude suhtes, millega võivad kaasneda kriminaalõiguslikud tagajärjed.” (RKEKo 28.02.2002, 3-1-1-117-01, p 12). Samuti on Riigikohus leidnud, et isiku õigusi piirava täitevvõimu otsuse kohtus vaidlustamise tingimused ja kord peavad olema sätestatud seaduse tekstis sedavõrd selgelt, et sellest saab põhijoontes kõrvalise abita ja kohtupraktikat uurimata aru (vrd RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Õigusselguse põhimõte ei välista siiski kategooriliselt blanketseid norme (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99, p 11), määratlemata õigusmõistete kasutamist (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 16) ega kaalutlusõiguse sätestamist (nt RKPJKo 21.06.2004, 3-4-1-9-04, p 16). Seadusliku aluse nõude tõttu ei saa välistada ka üldklausleid (nt VangS § 4¹ lg 2), sest üldklauslitest täielikul loobumisel tekivad paratamatult lüngad õiguslikes alustes, kuid üldklauslite tõlgendamisel peaksid kohtud olema eriti hoolikad, et tagada kohtupraktikas piisav õigusselguse määr. Õigusselgusetus ei järeldu veel sellest, kui sätte sõnastus ei ole kõige ladusam ega vasta senises õigusloome protsessis välja kujunenud normitehnilistele traditsioonidele, kui säte on sõnastatud põhjendamatult pika põimlausena, kui ühe lausega on tahetud väljendada mitut mõtet või kui sätetes on palju viiteid sama seaduse teistele sätetele ja muudele õigusaktidele (vrd RKÜKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 113).
“Õigusselguse põhimõte ei nõua, et seadusandja otsustaks kõik küsimused ise. Seaduse rakendamise üksikasjad võib seadusandja jätta otsustamiseks täitevvõimule, sh kohalikule omavalitsusele.” (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 97).
Õigusselguse põhimõte kehtib ka normide koosmõju kohta. Samuti peab “[t]ulenevalt demokraatliku õigusriigi põhimõtetest […] õigusaktide süsteem olema õiguse adressaatidele arusaadav” (RKPJKo 17.06.1998, 3-4-1-5-98, p V; 12.05.2000, 3-4-1-5-00, p 31; vrd RKKKo 11.06.2008, 3-1-1-32-08, p 15).

Normi tõlgendamisest õigusselguse huvides

Vajadusel tuleb normi tõlgendada. Riigikohus on tõlgendanud normi “õigusselguse ja õiguse ühetaolise kohaldamise huvides” koguni obiter dictum’i korras (nt RKKKm 02.11.2006, 3-1-1-91-06, p 8). Seejuures tuleb arvestada sellega, et “seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 1). Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on ületatav (RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 17; 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 19). Riigikohtul puudub alus seaduse või muu põhiseadusest alamal seisva õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, kui normi on võimalik tõlgendada põhiseaduskonformselt (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; vrd mõiste kohta RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Põhiseaduskonformne tõlgendamine tähendab, et “[e]rinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole” (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36). “Samuti tuleks eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse.” (samas). Põhiseaduse põhiõigustest tuleneb, et normi tuleb tõlgendada isiku kasuks ja keelatud on mis tahes avalikõigusliku kohustuse panemine analoogia teel.
Riigikohus on öelnud: “Põhiseaduskonformse tõlgenduse hinnaks ei tohi olla õigusselgusetus.” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Seda tuleb ilmselt mõista nii, et põhiseaduskonformse tõlgendamise tulemuseks ei tohi olla õigusselgusetus (vrd RKPJKo 02.02.2015, 3-4-1-33-14, p 33). Riigikohtu poolt normile antav arusaadav tõlgendus ei tohiks kahandada, vaid peaks suurendama õigusselgust. Juhtum, kus põhiseaduskonformse tõlgenduse tulemusena saavutatakse õigusselgusetum olukord, saaks esineda üksnes siis, kui Riigikohtu antav tõlgendus on vastuoluline, ebakohane või täiesti arusaamatu. Sellist olukorda tuleks aga praktikas vältida. Üldkogu lahendatud kaasuses (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07) seisnes küsimus selles, kas isikul on õigus pöörduda kohtu poole, mis on tagatud põhiseaduses endas (§ 15 lg 1 koosmõjus §-ga 14). Kuna seda õigust on Riigikohus arvukates lahendites jaatanud, oleks olnud järjekindel see isikule ka viidatud kaasuses võimaldada.
Peale põhiseadusega kooskõlalise tõlgendamise võib aidata õigusselgusetusest üle saada normile antav EL õigusega kooskõlaline tõlgendus (RKHKo 13.11.2007, 3-3-1-49-07, p 11).

Normi õigusselguse hindamisel peab arvesse võtma seda, kas konkreetse normi adressaadid on nn tavakodanikud, suurettevõtted või avalikud teenistujad. Viimaste puhul on nõutav õigusselguse määr madalam (halb näide RKPJKo 05.10.2000, 3-4-1-8-00, p-d 13, 15). Õigusselgust tuleb hinnata kujuteldava keskmiste võimetega isiku perspektiivist: “Normi määratletust ei tule hinnata konkreetse vaidluse poolte seisukohalt vaadatuna. Mõõdupuuks on normi adressaadiks olev kujuteldav keskmiste võimetega isik.” (RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 23; ekslikult “keskmiste võimetega isik”, RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 22; samuti ekslikult “keskmine tähelepanelik isik”, RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Avalike teenistujate kohta on RKPJK öelnud: “Vaidlustatud sätete õigusselguse hindamisel lähtub kolleegium asjaolust, et nende adressaadid ja rakendajad on asjakohase kutsealase ettevalmistusega avalikud teenistujad, kes peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused.” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 27).

Õiglusselguse põhimõtte tähendus

Kokkuvõttes on normi tühistamine ainult õigusselgusetuse tõttu pigem erand kui reegel. “Normi võimalik sõnastuslik ebaselgus ei tähenda tingimata põhiseaduse vastasust.” (RKTKm 19.04.2007, 3-2-1-42-07, p 15). Ka õigusselguse hindamisel tuleb arvestada, mida õigusselgusetu olukord ühiskondlikus elus ja õiguskäibes endaga kaasa toob. Õigusselguse põhimõtte vastu eksimise tagajärjeks on formaalne põhiseadusvastasus.

Erandi õigusselguse põhimõttest moodustavad inimsusevastased kuriteod, mis on karistatavad sõltumatult konkreetsest ja õigusselgest karistusnormist (vrd RKKKo 18.12.2003, 3-1-1-140-03, p 10).

Õigusselguse põhimõtte jaoks teedrajavas otsuses leidis RKPJK, et politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg 4 rikub PS § 13 lõiget 2 (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94). See seadus volitas kaitsepolitsei ametnikke ajutiselt kuni operatiivjälituslikku tegevust sätestava seaduse vastuvõtmiseni oma ülesannete täitmiseks kasutama operatiivtehnilisi erimeetmeid Riigikohtu esimehe poolt nimetatud Riigikohtu liikme kirjaliku nõusoleku alusel. Seadus ei sätestanud, mis on operatiivtehnilise jälitusmeetme koosseisu tunnused, ega loetlenud, millistes abinõudes operatiivtehnilised jälitusmeetmed seisnevad. Siit tulenevalt on määratuse põhimõtte minimaalne sisu, et normi põhjal on võimalik jõuda selgusele, mis on selle koosseis ja õiguslik tagajärg.
2000. aasta sügisel tuvastas RKPJK, et KonkS § 18 lg 1 p 3 rikub PS § 13 lg 2 (RKPJKo 05.10.2000, 3-4-1-8-00). Osutatud säte kõlas: “Eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omav ettevõtja peab: [...] 3) eri- või ainuõiguse või loomuliku monopoli teostamiseks vajalikke asju ostma ja ehitustöid ning teenuseid tellima riigihangete seaduses (RT I 1995, 54, 883; 1997, 9, 79) sätestatud korras.” Kolleegium põhjendas otsust sellega, et riigihangete teostamise korda ei olevat kompetentsinormide puudumise tõttu võimalik täies mahus järgida. Seetõttu olevat ebaselge, milline käitumisviis on õiguspärane. Selles otsuses peitub oht, et õigusselguse põhimõtte lävi on tõstetud liiga kõrgele. KonkS § 18 lg 1 p 3 kujutas endast nn dünaamilist viidet. Säärane viide on põhimõtteliselt lubatav. Viitenorm on piisavalt määratud, sest viidatud normid muutuvad selle osaks.
RKÜK pidas põhjendatult õigusselgusetuks ORAS § 7 lg 3 sätestust: “§ 7. Õigusvastaselt võõrandatud vara endised omanikud omandireformi õigustatud subjektidena […] (3) Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused lahendatakse riikidevahelise kokkuleppega.” Riigikohus märkis: “Õigusselgusetusega on tegemist ka siis, kui ühtedele inimestele antakse lootus vara tagastamiseks või kompenseerimiseks ja teistele säilitatakse ebamäärane väljavaade võimaluse kohta erastada kasutatavat vara.” (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 35).
RKÜK pidas õigusselguse põhimõttega vastuolus olevaks KodS § 35 lg 4: “§ 35. Eesti kodakondsuse saamise eritingimused […] (4) Käesoleva paragrahvi 2. lõikes nimetatud raske, sügava või keskmise puudega isik esitab käesoleva seaduse § 12 2. lõike punktides 7 ja 8 nimetatud dokumentide asemel riikliku pensionikindlustuse seaduse (RT I 1998, 64/65, 1009; 2000, 36, 226) alusel määratud korras tehtud arstliku ekspertiisi otsuse raske, sügava või keskmise puude olemasolu kohta ja raviarsti teatise, mis kinnitab võimetust täita käesoleva seaduse § 6 punktides 3 ja 4 sätestatud nõudeid.” Viide RPKS-le oli ekslik, sest ei RPKS ega selle alusel antud õigusaktide alusel ei olnud sügava, raske või keskmise puude tuvastamine tegelikult võimalik (RKÜK 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 32 jj).
Samuti pidas RKPJK õigusselgusetu olukorra tekitamiseks regulatsiooni, kus “vaidluse objektiks olev seadusemuudatus on loonud õigusselgusetu olukorra, mis seisneb selles, et ei kandidaat ega valija tea seda, kas valituks osutunud Riigikogu liige tohib või ei tohi ühitada Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ülesandeid.” (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05, p 24). Antud asjas oli küsimus selles, et Riigikogu muutis ära veel jõustumata seadusemuudatuse, millega sätestati Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ametite ühildamatuse keeld.

Riigikohus on rakendanud õigusselgust ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse õiguses: “Õigusselguse tagamise eesmärgil tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka need sätted, mis on vaidlustatud normiga tihedalt seotud ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku olukorra suhtes.” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 16; RKÜKm 26.06.2014, 3-2-1-153-13, p 67 jj; RKPJKo 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 12; 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 16; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 20; 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 16; vrd RKÜKo 26.04.2016, 3-2-1-40-15, p 65; 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 64; RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 18; 10.12.2013, 3-4-1-20-13, p 45; 10.06.2014, 3-4-1-14-14, p 11; 09.02.2016, 3-4-1-32-15, p 21). Sellega tuleb nõustuda (vt asjassepuutuvuse kohta lähemalt § 15 komm).

Riigikohus on seostanud § 13 lg 2 ka vacatio legis’e mõistliku aja nõudega: “Õiguskindluse põhimõte tähendab muuhulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt ja n-ö üleöö. Sama nõue on tuletatav ka Põhiseaduse § 13 lg-st 2, mille järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest, ning õiguse üldpõhimõtetest.” (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26; vrd RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 83). Vacatio legis’e mõistliku aja põhimõte seostub süstemaatiliselt siiski pigem § 3 lg-ga 2 ja §-ga 108 (vrd § 10 komm ja § 3 komm).

Õigusselgus ei ole eraldivõetult üldjuhul piisavaks aluseks õigusakti vaidlustamisel, sest selle argumendi saab põhiseaduslikkuse järelevalve kohus kummutada lihtsalt tõdemusega, et norm on arusaadav (vrd nt RKÜKo 01.02.2016, 3-2-1-146-15, p 67 j; 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 113; 21.02.2017, 3-3-1-48-16, p 61; RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 17; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 27; 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 50 j).
Riigikohus on õigusselguse tagamiseks soovitanud kaaluda maakohtul vajadusel põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist (RKEKm 20.01.2014, 3-3-4-2-13, p 21) ja kohalikul omavalitsusel täpsustada oma määruse sõnastust (RKPJKo 31.03.2017, 3-4-1-16-16, p 40).