Paragrahv 38

A. Sissejuhatus

Paragrahv 38 sätestab kolm põhiõigust: esiteks teaduse ja selle õpetuse vabadus, teiseks kunstivabadus ning kolmandaks teadusasutuste ja ülikoolide autonoomia. Teaduse ning selle õpetuse vabadus (akadeemiline vabadus) ning ülikoolide ja teadusasutuste autonoomia (institutsionaalne autonoomia) on omavahel lahutamatult seotud: vaba teadustegevus ja teadmiste õpetus ei saa eksisteerida ilma autonoomsete ülikoolide ning teadusasutusteta. Samas ei ole ülikoolide ja teadusasutuste autonoomiast mingit kasu, kui piirid on seatud teadustegevuse sisule. Akadeemilise vabaduse ning ülikoolide ja teadusasutuste autonoomia tihe seos ei tähenda siiski seda, et PS kaitseb teadustegevuse vabadust üksnes juhul, kui see tegevus toimub ülikoolis või teadusasutuses. Paragrahvis 38 sätestatud põhiõigused hõlmavad igasugust tegevust, mis on sisult ja vormilt mahutatav mõiste “kunst” või “teadus” alla.

B. Akadeemiline vabadus

Akadeemilise vabaduse põhiline eesmärk on teadmiste saamine ning levitamine. Vabadus peab tagama, et teadlane lähtuks oma töös teaduslikust metoodikast, mitte poliitilisest, ühiskondlikust, majanduslikust jm välisest survest. Teadustegevuse sisu ja tulemusi ei tohi suunata ühiskondlik-poliitiline kasuarvestus.

Et teaduse vabadus hõlmab teadusuuringute tulemuste levitamise, seostatakse teaduse vabadus tihti sõnavabadusega. Teadusega tegelemiseks on aga ka andmete kogumine ja analüüs, sh vaatluste ja katsete ettevalmistamine, mis ei oleks kaitstud üldise sõnavabadusega. Niisuguse tegevuse puhul, mis on kaitstud mõlema vabadusega, kujutab PS § 38 endast PS § 45 suhtes erisätet.
Akadeemilise vabaduse põhimõte on otseselt märkimist leidnud MSKÕP art-s 15. EIÕK-s on teadus- ja kunstivabadus EIK praktika kohaselt hõlmatud sõnavabadusega kaitstud ka kunstiline ja teaduslik eneseväljendus (art 10). ELPH art 13 keelab teadusuuringute piiramise ning nõuab akadeemilise vabaduse austamist. Et täpsemaid üldkohustuslikke rahvusvahelisi dokumente akadeemilise vabaduse kaitseks vastu võetud ei ole, puudub rahvusvaheliselt tunnustatud ühtne arusaam akadeemilisest vabadusest. Riikide praktika akadeemilise vabaduse defineerimisel ja kaitsel on osaliselt erinev. Erisustele vaatamata on teatud üldistes põhimõtetes jõutud ühistele seisukohtadele, nt UNESCO soovitus kõrgharidusega õppepersonali staatuse kohta (1997); Euroopa harta teadlastele (2005). PS §-ga 38 samamoodi kaitsevad teaduse ja kunsti vabadust ka nt Saksa põhiseaduse art 5 lg 3 esimene lause, Soome põhiseaduse § 16 lg 3 ja Läti põhiseaduse § 113.

Akadeemiline vabadus kaitseb nii teadusuuringuid kui ka teadussaavutuste õpetamist ülikoolides.

Teadus on igasugune metoodiline, süstemaatiline ja kontrollitav tegevus tõe tunnetamiseks ja uute teadmiste loomiseks, nii alus- kui rakendusuuringud. Põhimõtteline juhindumine teaduslikust meetodist on ühest küljest teadusvabaduse esemelise kaitseala piiriks. Teadusvabadus ei kaitse esoteerikat, usukuulutust jms. Samas laieneb teadusvabadus nii uurimisprobleemi kui -meetodi valikule, samuti teadlase töö organisatoorsele korraldusele. Ka puudustega teadustöö on teadusvabadusega kaitstud (BVerfGm 11.01.1994, 1 BvR 434/87; M. Sachs, Grundgesetz, 2014, art 5 änr 206). See hõlmab juurdepääsu olemasolevatele andmetele (sh isikuandmetele), dokumentidele jt alusmaterjalidele ning õiguse korraldada eksperimente ja kritiseerida varasemaid uurimistulemusi. Kaitstud on ka uurimistulemuste avaldamine, levitamine ja talletamine, samuti õigus asutada teadusasutusi ja ülikoole ning hankida tööks vajalikke vahendeid (C. Calliess, M. Ruffert. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtscharta. 2016, EU-GRCharta, art 13, änr 8). Oluline ei ole see, kas vastava valdkonna teadlaste enamus jagab levitatavaid teaduslikke vaateid või on tegemist vähemuse seisukohaga. Teaduse olemuslikuks osaks on seniste uurimistulemuste kriitika.

Põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele suunatud, samuti vihkamist, vägivalda ja diskrimineerimist õhutavad avaldused ei ole teadusliku väljendusvabadusega kaitstud.

Teaduse õpetamine on teadmiste süstemaatiline levitamine, nii üliõpilaste õpetamine kui ka täienduskoolitus. Oluline pole õpetamise vorm ja meedium (auditoorium, õpikud, veebikeskkond). Kaitstud on õppejõu otsustusvabadus õpetuse sisu, selle raames esindatavate seisukohtade ning õppetöö korralduse ja metoodika suhtes. Akadeemiline vabadus ei hõlma õppejõu poolt administratiivsete kõrvalfunktsioonide täitmist.

Akadeemiline vabadus kaitseb igaüht, kes tegeleb teadusega, seega mitte ainult professoreid, vaid ka kõiki teisi ametlikult iseseisvaks tööks kvalifitseeritud teadlasi ning õppejõude (BVerfGm 11.01.1994, 1 BvR 434/87). Oluline ei ole see, kus isik töötab – kas avalik-õiguslikus ülikoolis, rakenduskõrgkoolis, iseseisvalt või eraõiguslikes ülikoolides ning teadusasutustes. Õppejõul ei ole õigust akadeemilise vabaduse sildi all õpetada nendes valdkondades, milles ta pädev ei ole. Teaduse vabadus laieneb ka üliõpilastele niivõrd, kuivõrd nad on kaasatud uurimistegevusele. Akadeemilise vabadusega ei ole kaitstud teadusliku distsipliini õpetamine üldhariduskoolis. Viimane toimub riigi järelevalve all (PS § 37 lg 5; vrd T. Maunz, G. Dürig. Grundgesetz. Kommentar, I kd, 2016, art 5 lg 3, änr 107).

Teadlaste kõrval on akadeemilise vabaduse isikulises kaitsealas teadusasutused ja ülikoolid, sh teiste EL liikmesriikide ülikoolid. Vaieldav on teaduskondade ja ülikoolide asutuste põhiõigusvõime. Selleta võib akadeemiline vabadus teadusharude pingelise konkurentsi ja vahendite nappuse tingimustes siiski jääda moonutatuks.

Akadeemilise vabadusega on lahutamatult seotud kohustused. Need kohustused võimaldavad vabadust piirata teiste väärtuste kaitseks. Kuigi § 38 lg 1 otsesõnu akadeemilise vabaduse piiramise võimalust ette ei näe (seadusereservatsioon puudub), on õigustatud piiramine muude põhiseaduslike väärtuste (inimväärikus vs.inimese kloonimine; loomkatsed vs.loomade julma kohtlemise keeld) kaitseks (nt KarS § 130, PS § 18 lg 2). Teadusuuringute, nt meditsiiniliste eksperimentide reguleerimisel võib mh kasutada ettevaatuspõhimõtet (C. Calliess, M. Ruffert. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtscharta. 2016, EU-GRCharta, art 3 änr 12).

Individuaalne akadeemiline vabadus võib sattuda konflikti ülikooli või teadusasutuse eesmärkidega. Avalik-õiguslikud ülikoolid on nii akadeemilise vabaduse kandjad (riigi suhtes) kui ka adressaadid (tema koosseisu kuuluvate õppejõudude suhtes). Ülikooli autonoomia õppejõudude valikul ning õpetuse suundade kujundamisel võib olla vastuolus üksikute õppejõudude huvidega. Ülikooli autonoomia kasutamisel on seetõttu õppe- ja teadustöö sisu puudutavates küsimustes otsustav sõna õppejõududel endil. Samas ei saa ka õppejõudude enamus üksikute õppejõudude akadeemilist vabadust meelevaldselt ja lõplikult piirata.

Õpetamise vabadust piirab igasugune õppetöö administratiivne mõjutamine, ka mittesiduvad abinõud, nt õppejõudude hindamine üliõpilaste poolt. Viimase põhiseaduspärasus on enam kui küsitav, kuivõrd see ei ole ei asjatundlik ega neutraalne.

Riik ei ole PS § 38 kui vabadusõiguse järgi reeglina kohustatud enamaks, kui et peab hoiduma akadeemilisse vabadusse sekkumast. Akadeemiline vabadus ei ole sooritusõigus, sellele tuginedes ei saa õppejõud nõuda enda teadusteema finantseerimist, kui asjaomane teadusteema ei kuulu riigi või ülikooli prioriteetide hulka. Teadusuuringuid takistav riive võib seisneda ka juurdepääsu piiramises riigi valduses olevatele teadustegevuseks vajalikele andmetele (nt statistika).

Riigil ei ole keelatud teadlastele toetust pakkuda ning väga tugevad avalikud huvid (rahvusteaduste puhul nt mh PS preambuli 5. lauseosa) nõuavad teadus- ja arendustegevuse riigipoolset toetamist. Kui riik teadustegevust toetab, ei tohi see olla diskrimineeriv. Diskrimineerimine ei ole toetuse jagamine kvaliteedi alusel (nt teadusgrantide jagamine eksperdiarvamuste alusel), samuti toetuste jagamisel riigi prioriteetidega arvestamine (vt ka ELTL art 179).

Samuti ei ole riik kohustatud teadlasi toetama nende saavutuste avaldamisel. Eriti puudub riigil vajadus sekkuda teadusuuringute tulemuste avaldamisprotsessi eelretsenseeritavates teadusajakirjades, kus eksisteerib objektiivsusel ja kvaliteedil rajanev süsteem valiku tegemiseks.

Teadustegevus toimub nii avalikus sektoris kui ka erasektoris (nt ettevõtete uurimis- ja arendustegevuse raames). Riik ei ole kohustatud erasektoris tegutsevatele teadlastele garanteerima akadeemilist vabadust. Nende teadlaste ülesanded määratakse kindlaks töösuhetes, mitte ei ole teadlase enese otsustada.

C. Ülikoolide ja teadusasutuste autonoomia

Ülikooli ja teadusasutuse autonoomia viitab sellele, et taolisel asutusel peab olema enesekorraldusõigus. See õigus kaitseb ülikoole ja teadusasutusi välise, iseäranis riigi liigse sekkumise eest ning toimib ühtlasi institutsionaalse garantiina, kaitstes neid asutusi sundlikvideerimise ja -ühendamise eest.

Teoreetilisel tasandil võib vaielda, kas avalik-õiguslike ülikoolide puhul peaks tegemist olema põhiõigusega või objektiiv-õigusliku autonoomiagarantiiga. Paragrahvi 38 lg 2 paiknemine PS II peatükis viitab siiski selgelt põhiseadusandja tahtele kujundada institutsionaalne autonoomia põhiõigusena (erinevalt kohalike omavalitsuste autonoomiast). Ülikoolide põhitegevus ei ole olemuslik riigi ülesanne. Seega ei ole ülikoolide põhiõigusvõime § 38 osas vastuolus personaalse substraadi teooriaga.

Institutsionaalne autonoomia tähendab piisavat iseseisvust osas, mis puudutab sisemist organisatsiooni ja juhtimisstruktuuri, ressursside asutusesisest jagamist ja ressursside hankimist erasektorist, oma töötajaskonna värbamist ning tingimuste seadmist õppetööks, eriti aga teadus- ja õpetustegevuse vabadust.

Paragrahvi 38 lg-s 2 toodud õigus on ülikoolidel ning teadusasutustel. ÜKS § 4 kohaselt on ülikool õppe-, loome- ning teadus- ja arendusasutus, kus toimub kõrgharidusstandardile vastav õpe kõrgharidustaseme kolmel astmel, st bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõpe. PS kohaselt ei ole autonoomiat rakenduskõrgkoolidel, kuid seal töötavatele isikutele laieneb akadeemilise vabaduse põhimõte.

Teadusasutuseks PS mõttes on iga teadustööga tegelev institutsioon, kellel on vajalik personal ja infrastruktuur, mitte ainult ülikoolidega seotud teadusasutused.

PS kohaselt saab ülikoolide ja teadusasutuste autonoomiat piirata seaduse alusel. Ehkki § 38 lg 2 järgi on ülikoolid ja teadusasutused autonoomsed pelgalt “seaduses ettenähtud piires”, peab ka seadus ise olema kooskõlas autonoomia tagamise nõudega. Autonoomia kaitsmise kõrval paneb lg 2 seadusandjale ka kohustuse ülikoolide ja teadusasutuste korraldust reguleerida (vt TAKS, ÜKS, TÜKS). Lihtreservatsioonist tulenevalt on seadusandjal seejuures märkimisväärne otsustusruum. Piiranguks peab eksisteerima piisav õigustus. Näiteks on riigil õigus teadusasutuse tegevust suunata finantseerimisprioriteetide kindlaksmääramise teel. Õigustavaks asjaoluks on riigi huvi tagada teadus- ja arendustegevus riigi majanduse ja teiste oluliste valdkondade seisukohalt prioriteetsetes valdkondades.

Ülikoole võib allutada mõõdukale väliskontrollile, kaasates juhtorganitesse poliitika, majanduse ja vabakonna esindajaid (nt Tartu Ülikooli nõukogu – TÜKS § 2²). Sellised organid ei tohi aga teha otsuseid õppe- ja teadusöö sisu kohta, see oleks juba autonoomia moonutamine. Tuleb rõhutada, et kuna ülikoolid ei täida olemuslikku riigi ülesannet, vaid nende tegevus tugineb akadeemilisele vabadusele, ei pea nende juhtorganid olema vastutavad parlamendi ees.

Väga kaaluka avaliku huvi tõttu on lubatav riiklik järelevalve ülikoolide üle, nende evalveerimine jm kvaliteedi kontrollimine. Kvaliteedi hindamisel on paratamatu kriteeriumide avatus, seadusega ei ole võimalik jäigalt fikseerida eeldusi, millest lähtudes teadusasutus evalveerituks loetakse (Tartu RKKo 27.05.2010, 3-08-2594).

PS § 38 lg 2 nõuab ka, ülikoolide ja teadusasutuste korraldus tagaks piisava rahastamise ning määratleks riikliku rahastamise tingimused. Nii akadeemiline vabadus kui ka institutsionaalne autonoomia ei oleks täielikult võimalikud, kui teadlastel, ülikoolidel ja teadusasutustel puuduksid vahendid teadusuuringute tegemiseks ning õpetamiseks. Ülikoolid on üha suurema finantssurve all. Nii riigi kui ka erasektorist hangitavate vahendite aktsepteerimine tähendab üha enam juhindumist vahendite andja soovidest. PS § 38 lg 1 eesmärk on aga just akadeemilise tegevuse vabadus poliitilistest ja ühiskondlikest ootustest. Alarahastamisest tingitud ülikoolide vajadus tegeleda kõrvaltegevustega (täiendkoolitused jms) võib oluliselt pärssida nende tegelike ülesannete täitmist. Alus- ja rakendusuuringute erisusi arvestades on riigil eriline kohustus toetada alusuuringute tegemist teadusasutustes, sest nendeks uuringuteks erasektorist vahendite leidmine ei ole tõenäoline. Sama kehtib rahvusteaduste kohta, mille edendamine on Eesti rahvuskultuuri ja omariikluse püsimajäämise eeldus.

D. Kunstivabadus

Kui akadeemilist vabadust tõstetakse sõnavabadusega seoses tihti esile, siis PS §-s 38 märgitud kunstivabadust iseseisva põhiõigusena nii sageli välja ei tooda. ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 19 lg 2 kohaselt hõlmab õigus vabalt arvamust avaldada “vabadust hankida, saada ja levitada igasugust informatsiooni ja ideid, sõltumata riigi piiridest, nii suuliselt, kirjalikult kui ka ajakirjanduse või kunstiliste väljendusvormide või teiste vahendite kaudu omal valikul”. Ka EIÕK kaitseb kunsti loomist ja loomingu esitamist ja levitamist üldiste, sõnavabaduse kohta käivate normide (art 10) abil. ELPH art 13 esimene lause keelab kunsti piiramise.

Kunstivabadus kaitseb kunsti loomist ning kunstilist eneseväljendust nii teose sisu kui vormi osas (EIKo 08.07.1999, 23168/94: Karatas). Kunsti mõiste on kunstivabaduse esemelise kaitseala piiritlemisel määrava tähtsusega, samas ei ole seda võimalik abstraktselt defineerida. Tegemist on määratlemata õigusmõistega, see tuleb sisustada situatsiooni eripära arvestades, kaasates vajadusel kompetentsed asjatundjad. Kunsti on kirjeldatud kui loomingulist tegevust, autori isiksuse vahetut väljendust, mille eesmärk on edastada tundeid, kogemusi või elamusi (vrd BVerfGm 24.02.1971, BvR 435/68: “Mephisto“). Eesmärk on talletada ka inimkonna varasemaid kogemusi (sh jubedaid) ning ärgitada mõtlema. Kunstivabadus on demokraatliku riigi möödapääsmatu element (vrd EIKo 29.06.2005, 40287/98 Alinak vs.Türgi). Oluline ei ole see, kas kunstiteos vaatajale meeldib või mitte või kas tema hinnangud teosele on negatiivsed. Kunst võib ka šokeerida ning olla poliitiliselt ebakorrektne ja vastuolus rahva enamuse, loomulikult ka vähemuse veendumuste ja usuliste tunnetega (EIKo 1976: Handyside vs.Ühendkuningriik). Kunst võib olla nii klassikaline maalikunst, kirjandus, teater vms kui ka avangard, mis tavaliste kategooriate alla ei mahu. Kunstilise väljenduse žanr, stiil, sisu, vorm ega professionaalne tase ei ole § 38 lg 1 kaitseala piiritlemisel olulised. Niisamuti ei välista kunstivabaduse kaitsvat toimet kunstniku tegevuse poliitilised ega ärilised kaalutlused (nt reklaam). Kahtluse korral tuleb kunstivabaduse kaitseala tõlgendada laiendavalt. Samas ei ole põhjendatud kunsti mõiste alla meelevaldselt ja tingimusteta paigutada absoluutset kõike (vägivalda, sõimu, alasti keha labast demonstreerimist). Kunstivabaduse kaitse all ei ole plagiaat. Paragrahvi 38 lg 1 ei hõlma teiste isikute vara kahjustamist (grafiti) ega võõrasse valdusse tungimist, veel vähem kuritegusid eksistentsiaalsete õigushüvede vastu (M. Sachs, Grundgesetz, 2014, art 5 änr 183–188, lapsporno kohta, änr 198c).

Kunstivabadus võimaldab kunstnikul luua selliseid teoseid, nagu talle endale meeldib, või loobuda teoste loomisest. Näiteks kaitseb kunstivabadus kunstiteose äravõtmise või hävitamise, samuti teose levitamise takistamise eest. Samuti piirab kunstivabadust kunstniku või näituse korraldaja trahvimine mingite kunstiteoste näitamise eest.

Peamised kunstivabaduse kandjad on kunstnikud – isikud, kes loovad kunstiteoseid. Kunstniku staatusele tuginemine ei eelda akadeemilist kunstiharidust ega muud professionaalset ettevalmistust. Peale selle on kaitstud ka kunstiteoste vahendajad (muuseumid, näitusekorraldajad, kino ja teater, kirjastajad jne). Viimasteks võivad olla ka juriidilised isikud (M. Sachs. Grundgesetz. 2014, art 5 änr 191–191a).

Kuigi kunstivabaduse piiramiseks PS seadusereservatsiooni ette ei näe, on piirangud võimalikud konkureerivate põhiseaduslike väärtuste, ennekõike teiste isikute põhiõiguste alusel. EIÕK art 10 lg 2 järgi kaasnevad kunstivabadusega kohustused ja vastutus ning see õigustab piirangute seadmist mitmesuguste hüvede kaitseks. EIK on korduvalt rõhutanud igasuguse väljendusvabaduse tähtsust demokraatlikus ühiskonnas ning aktsepteerinud selle kitsendamist vaid tungiva vajaduse korral. Siiski omistatakse proportsionaalsuse kontrollimisel kunstilisele väljendusele mõnevõrra väiksem kaal kui poliitilisele (D. J. Harris jt. Law of the European Convention on Human Rights. 2014, lk 633). Tulenevalt moraalsete ja usuliste tõekspidamiste mitmekesisusest on EIK rõhutanud, et liikmesriikidel on neile kaalutlustele tuginemise korral kunstivabaduse piiramiseks oluline hinnanguruum ning kunstnikel on art 10 lg-s 2 nimetatud kohustus ja vastutus iseäranis eneseväljenduse vahendite valimisel (EIKo 24.05.1988, 10737/84: Müller jt vs.Šveits). Siin võib Eesti PS vähemalt teoreetiliselt pakkuda ulatuslikumat kaitset, sest konventsiooni teiste liikmesriikide ühiskondade moraalse tõekspidamised ei saa olla piirangu aluseks.

Kunstiteoste levitamise ja üldise sõnavabaduse piiramisel on nii sarnasusi kui erisusi. Kirjandusteosed, teatrietendused ja filmid ammutavad suuremal või vähemal määral inspiratsiooni tegeliku elu sündmustest ja suhetest. Need võivad kergesti kahjustada prototüüpide eraelu ja reputatsiooni (vrd “Magnuse” juhtum). Kunsti ei saa allutada täielikult ajakirjanduse puhul kehtivale faktiväidete ümberlükkamise režiimile. Prototüüpide eraelu võib prevaleerida, kui on oht, et publik teeb teose põhjal reaalse isiku kohta ebaõigeid järeldusi. Seejuures arvestatakse teiste riikide ja EIK praktikas prototüübi varasemat kuulsust, tema äratuntavust, eraellu sekkumise sügavust, käsitletava teema olulisust jms (EIKo Lindon jt vs.Prantsusmaa, 22.10.2007; Müller vs.Šveits, 24.05.1988).

Kunsti loomise piiramine tuleb kõne alla vaid siis, kui kunsti loomise protsess iseenesest kellegi õigusi või muid väärtusi rikub (nt alaealise kasutamine pornograafilise teose loomisel või kehavigastuste tekitamine kunstiteose loomisega). Teose levitamise piiramine võib olla vajalik ka muude tulevaste õigusrikkumiste ärahoidmiseks, moraali kaitseks. Šokeeriva teose esitlemisel võivad olla vajalikud hoiatused ja vanusepiirangud (EIKo 24.05.1988, 10737/84: Müller jt vs.Šveits).

Kunsti toetamine on nii nagu ka teadustegevuse toetamine riigi poliitiline otsus. Et PS preambuli kohaselt peab riik tagama eesti rahva, keele ja kultuuri säilimise, on rahvuskultuuri toetamine vähemalt teatud ulatuses siiski nõutav. Eesti autoritele või rahvuskultuuri seisukohast olulistele valdkondadele eelisseisundi andmine nt raamatukogude komplekteerimisel või maksustamisel ei ole seetõttu iseenesest põhiseadusvastane.

Nii nagu akadeemilise vabaduse puhul, ei ole riik kohustatud tagama kunstivabadust juhul, kui kunstnik on võtnud endale konkreetsed tööülesanded. Kui eraisik palkab kunstniku mingit konkreetset kunstiteost looma, ei pea riik sekkuma ning nõudma, et kunstnik võiks tegeleda temale meelepärase tegevusega, teose kasutamise tingimusi reguleerib autoriõigus (ehitusprojektide kohta nt RKTKo 23.05.2003, 3-2-1-39-03).